Материалы для чтения the four freedoms as part of europeanization process: conditions and effectiveness of the eu impact

Главная страница

    Главная страница

Материалы для чтения the four freedoms as part of europeanization process: conditions and effectiveness of the eu impact

Размер6.49 Mb.

1   ...   32   33   34   35   36   37   38   39   ...   83


In this paper I argued that the Four Spaces, being a compromise achieved after Russia’s refusal to join the ENP, can be tackled through the prism of the categories of both exception and model. This combination has at least one substantial effect: the introduction of the language of spaces into the EU – Russia dialogue could be well adapted to almost any scenario imaginable for the nearest future. In case of progress in the EU – Russia relations, the Four Spaces will definitely serve as the reification of the success story, while in the opposite case of possible failures the whole idea will most likely turn into a mere symbol of routine communications between Moscow and Brussels.

The future of the Four Spaces will certainly depend upon the way it will be perceived in Russia. In fact, Russia has a number of options at her disposal: she may

  1. leave the concept as it is, without specifying its content and practical implications. In this case Russia will in fact sign up to the EU rules of the game which name is uncertainty;

  2. come up with her own ideas concerning at least some of the most pressing matters of her interest. Under these circumstances, Russia will make an unusual endeavour of taking the initiative and utilizing the “emptiness” of the Four Spaces’ discursive playground for promoting her own interest-based agenda;

  3. gradually disavow the utility of the Four Spaces through undermining the key assumptions imbedded in it.

Hopefully, at the end of the INTAS project, part of which is this paper, there will be a good chance to come back to these alternatives and reassess them in accordance to new developments.
Pertti Joenniemi




A Clash of Views

The Russia/EU dialogue on Kaliningrad has recently taken a somewhat unexpected turn. It has become, instead of being just one issue among many others on a rather extensive agenda, a major pebble in the Union’s shoe and a serious source of friction between the two actors.

It is important to point out that he problem does not consist of some single issue such as visas or transit but stems more generally from Kaliningrad turning, with the Union’s enlargement, into an overlapping entity that blurs a variety of conceptual and geographic boundaries. Two somewhat different comprehensions of political space are brought into contact with each other, and in that context he EU has laid stress on the options opening up for the detached and economically depressed region with the prospect of enlargement whereas Russia - and the Kaliningraders themselves – have feared that the consequences might boil down to increased impoverishment and marginalisation.

The Russian concern about the oblast getting isolated and falling behind rather strict EU-borders has already been there for some time. It went, however, into a much higher gear with a statement delivered by President Putin in the context of an EU-Russia Summit in Moscow in May 2002. In his talk he lambasted the EU’s refusal to deviate from the Schengen rules as an affront to the ‘civilised community’. The Union was, he argued, in danger of flouting its adherence to the norms of human rights with the Schengen rules obstructing contacts between Kaliningrad and mainland Russia. Putin claimed that the Union was, in fact, on the verge of betraying its own foundational departures.995

The campaign of the Russian leadership to insert pressure in order for the EU to abandon its strict policies of bordering have since continued. Various proposals that aim at an unrestricted movement between the oblast and the rest of Russia have been aired and Russia has, for example appointed a special ambassador to wage discussions with partners relevant for the settlement of the issue. The matter has been upgraded into a presidential one, and Putin has discussed the issue in several bilateral meetings with key politicians from key EU-countries. In a letter to the EU leaders and the Commission, sent in August 2002, President Putin made an entirely new opening to facilitate the settlement of the dispute. He advocated that the system of visas might be totally abandoned between EU and Russia. The Kaliningrad issue was, in general, purported as one determining the future of Russia’s relations with the EU. Moreover, Putin voiced the hope that the parties would be able to reach agreement before a Russia-EU Summit in Copenhagen in November 2002.996

Putin’s rather bold proposal concerning visa-free travelling demonstrates with particular clarity that tables have been turned between Russia and the EU in a rather peculiar manner. Russia purports itself, in the context of the Kaliningrad dispute, as an advocate of human rights and freedom of movement whereas the Union holds back and argues in favour of restrictions, focuses on a variety of technical solutions as well as measures of bordering. Russia stands for integration as well as inclusive solutions and recommends doing away with barriers while the EU speaks for limitations and engages in separating the ‘ins’ and the ‘outs’. Instead of using openness in order to spread its peaceful norms and practices in order to bring about well-being and stability, the EU aspires for firm borders in order to be protected from external risks and ills. With Russia searching for ways of overcoming borders, the EU focuses on how best to manage them. Furthermore, while the former aims at breaking previous conceptual constrains and searches for new departures, the latter endeavours at staying with established concepts, seen as ‘natural’ and given, and insists on implementing a pregiven set of policies from is own, internal toolbox.

All in all, the Kaliningrad dispute appears to offer Russia a platform for purporting itself in a new light. Russia comes out, with its more recent initiatives, as not just endeavouring at defending some particular interests. Instead, it gains features of a champion aspiring for a more extensively integrated Europe whilst using, ironically enough, a number of themes usually associated with the Union. The visa-free arrangement is seen, as outlined in Putin’s letter to the Commission, as a long-term strategy in the endeavours of creating an inclusive, all-European space.

Russia’s challenge thus appears to rests on raising questions that pertain to the very nature of the EU, the EU-Russia relationship as well as Europe more generally, and not just a particular set of policies. This choice of going offensive, albeit pursued by an actor with less than an impeccable record as to the issues brought up, might well bring the debate forward and clear the ground for a settlement of the dispute. By framing the debate on Kaliningrad in terms of openness, freedom of movement, defending human rights and doing away with barriers and moves of exclusion, Russia unavoidably draws attention to fundamental conceptual issues and brings into open the tension between the Union’s aim of extending its peace mission to the nearby environment and the search for protection against various external risks and ills through strict bordering. The critique makes it clear that Kaliningrad, despite being increasingly impacted by the EU and compelled to abide to the Union’s rules and regulations, is not framed as being eligible to be part of the Union’s peace project, i.e. measures of inclusion that are conducive to well-being, prosperity and thereby also stability. The policies pursued are different and narrower in scope. By resorting to an offensive move Russia clearly alters the debate. Instead of the Union’s emphasis on various concrete, practical and technical issues pertaining to borders and border controls, attention is unavoidably geared towards more fundamental questions.

My argument here is that this is warranted as the ‘Kaliningrad puzzle’ is, in fact, very much related to conceptual and rather profound principal issues. The aim is hence one of making use of Russia’s recent endeavours in re-framing the question, and to ponder upon the options available for the EU in responding to the challenges posed, and to respond in a manner that appear durable not only in the short but also in the long run.

The EU’s Perspective

The Union finds itself torn between, on the one hand, a promise to pay attention to Russia’s views and proposals concerning possible solutions and, on the other hand, a rather fixed understanding as to the nature of the Kaliningrad issue and how best to solve it.

The EU admitted (and this was a major step forward), in a communiqué issued by the Commission in 2001, that the problem of increased isolation is, in some of its aspects, related to the Union’s enlargement. It conceded that enlargement, although seen as something basically positive, might in the case of Kaliningrad also entail some adverse effects. If the Union is a problem for Kaliningrad and not just the other way around, the EU announced a preparedness to talk things over but at the same time the policies remained rather cautious. The Union preferred a passive role in refraining from making any proposals of its own. The excuse provided for such a stance was that the obligation to propose remedies rested, as seen by the Union, in the first place with Russia. With Kaliningrad as an inseparable part of Russia active EU policies could be comprehended as interference in Russia’s internal affairs, particularly the sensitive centre-periphery relations. The ball was hence pushed into Russia’s corner although complemented with a promise to engage oneself in a dialogue on the Kaliningrad issue in case Russia provides food for such a dialogue.

The communiqué stood, at least on principal grounds, for some progress. It did so by admitting that a considerable responsibility for the hardship that the oblast is bound to suffer rests with the EU although the statement failed to be more specific about the particular processes and moves of enlargement that contribute to Kaliningrad’s increasing isolation. This is to say that the Union shouldered responsibility on a rather general level but did so without specifying in detail what should be reconsidered and revised in its own policies in order for enlargement not to further isolate Kaliningrad, hamper the contacts between the enclave/exclave and mainland Russia and for Kaliningrad to turn into a mediating factor in the EU-Russia relations.

The acceptance of responsibility has hence remained on a rather abstract level as conceptual departures and the particular mechanisms bringing about adverse effects have not been addressed with any clarity. Consequently, the refusal of reflecting on its own perceptions and policies in any detail has allowed the pursuance of rather ‘normal’ policies of enlargement, including the bordering vis-à-vis non-members. The shouldering of responsibility has remained a mere gesture without any real content. Rather than going to the root of the problem in order for some specific EU-policies to be tackled and altered, the idea has been to compensate - within limits - for the hardship caused, and to do it in a manner that helps to remedy those aspects of the Kaliningrad ‘puzzle’ that are particularly problematic for the EU itself. The policies remain, in other words, reactive rather than proactive.

It is this very setting that then allows Russia to get the upper hand. Russia may, on good grounds, depart from the EU’s own view that enlargement causes problems for Kaliningrad (rather than Kaliningrad endangering the Union’s soft security) and then single out the question of visas as well as the Schengen system as a prime sources of hardship and, more generally, to apply a broader framing in addressing the sources of the dispute. Flexibility in the application of the Schengen rules may appear as a sufficient solution from the EU’s perspective (with the Union’s soft security as a major concern) but it does not properly address the problems imposed on Kaliningrad by the Union’s enlargement, bring up any broader EU-Russia related questions or more generally issues pertaining to the unfolding of European space in the post-Cold War context. Russia is both able to tackle the broader underlying principles (in the context of European integration and enlargement) and pinpoint the more specific policies that due to enlargement obstruct Kaliningrad’s position.

The Union’s landing in a rather defensive position and vulnerability to rather normative arguments is obviously self-inflicted. The constellation pertains to broader dilemmas that have so far been insufficiently addressed within the Union.997 Above all, it is still taken for granted that there has to be a hardening of the Union’s external borders as a price to be paid for the soft, internal borders. With enlargement, this hardening applies with full force also in the case of Kaliningrad. One may thus wonder whether there really are any the prospects for a genuine dialogue when the Union has in fact penalised actors that hesitate to implement the hard bordering required for the Union’s internal freedoms to function. Is enlargement not premised, to start with, on divisions and hard borders vis-à-vis the outside?

In other words, ‘the Kaliningrad puzzle’ reflects broader, enlargement-related issues that do not only trouble Russia but are of concern to a number of other countries too, applicants as well as non-applicants. It just happens that in the case of Kaliningrad the issues are particularly outstanding and Russia remains significant enough to challenge the Union and to enforce a real debate. The positive development consists, against this more general background, of that the EU has moved forward: it has admitted responsibility, purported enlargement as a core underlying factor, promised to engage itself in a dialogue and has treated the proposals that Russia has tabled in a rather positive manner.

But this is also where progress tends to come to an end. Instead of spinning further, the Union has cornered itself by refusing to be more specific by analysing in detail the impact of enlargement on Kaliningrad. The troubled area could, in fact, be seen as yet another area where considerations and policies similar to those applied in the case of settling the Cyprus-issue, Gibraltar or for that matter the problems of the Balkans through the Balkan’s Stability Pact, i.e. via a particular EU-approach, could be applied. The challenge is there, but yet Kaliningrad has been framed as a rather narrow, Russia-specific issue. Moreover, without explicitly recognising that the extension of the Union’s borders to encircle Kaliningrad do not only create barriers in regard to the neighbouring countries of Lithuania and Poland but also have a similar impact inside Russia, the EU has scant possibilities of engaging itself in a true dialogue. Its position is bound to remain evasive. This is also reflected in the current constellation where the Union, instead of really shouldering responsibility, is primarily concerned about Kaliningrad’s impact on its own, internal security. The prime concern does not pertain to adverse consequences of enlargement in the nearby environment or the Europe to come more generally but shielding itself from the negative consequences caused the emergence of a joint border with the Russian Kaliningrad. It appears, that the impact of enlargement on the oblast – and Russia more broadly – have been seen as secondary in relation the effects of gaining a Russian enclave inside the Union. Themes such as those of unifying a previously divided Europe, creating well-being and stability by inclusive approaches, doing away with obstacles for further integration – including the movement of people – and avoidance of creating new barriers have been pushed aside in the case of Kaliningrad.

Actually, the margins of acceptability have, due to the nature and narrowness of framing the issues at hand, grown very thin. This also implies that despite having encouraged Russia to be active, search for a dialogue and table specific proposals, there exists rather slim prospects for any really forthcoming and positive reply from the Union. The EU’s response is rather predicated to entail that Russia (or for that matter any other actor that goes beyond the ‘soft’ security concerns of the Union) not be rewarded for its activeness, there will be little dialogue not to speak of the Union accepting any Russian proposal (except those that in fact concede to the Union’s rights of border-drawing in the context of enlargement).

The very constellation places both Russia and the EU in a problematic position. Russia is compelled to be active and to search for a dialogue yet knowing that there is little ground for any real meeting of minds. At the same time there is a temptation for Russia to score easy political points either domestically or internationally. Russia may also, by the usage of arguments about curtailing freedom, raising borders, obstructing the movement of people etc., exert considerable pressure on the EU. It may extensively exploit an issue-area where the monopoly has usually rested with the EU. Yet, although in many ways tempting, the assuming of an offensive strategy will also cause serious tensions in the relationship between the Union and Russia. Moreover, this happens at a juncture when Russia would be very much in need well-functioning relations to assure its own economic and social development.

Russia’s Policies

Russia is far from free in choosing its own approach. It is heavily burdened by a modern legacy premised on a centralisation of power, strict territorial control and rather divisive borders. It was hence surprising that Russia proposed in October 1999, in the context of outlining departures for a long-term EU-Russia relationship, the turning of Kaliningrad into a ‘pilot region’. The very concept pointed to innovative thinking and efforts to conform with the increasingly de-bordered and post-sovereign landscape that has been unfolding in Northern Europe. However, the idea of such an experiment has remained weak; it has not been brought up in any specific context, provided with more concrete content or pushed in a very determined manner. Russia’s overall profile still consists of a rather narrowly devised proposal concerning the restoring of links between the oblast and mainland Russia by a fast-speed train and the tabling of a more general vision of visa-free arrangements. There is little in terms of strategy between a specific, tactical proposal and more general, long-term vision. Besides, for some reason the normal Russian machinery appears to be insufficient as the issues have been lifted up to a presidential level.

Rather than elaborating the idea of a pilot region, Russia has instead changed emphasis. It has done so in two ways: by proposing the establishment of a visa-free ‘corridor’ between Kaliningrad and mainland Russia or skipping the system of visas between Russia and the EU more generally. The former one is different from the idea of a ‘pilot region’ in the sense that the creation of a ‘corridor’ would simply restore territorial continuity between Kaliningrad and the rest of Russia. Such an arrangement would, in a sense, ‘heal’ the broken geographic continuity between the oblast and the rest of Russia. It also sides with the EU’s understanding that the challenge is one of managing borders, not to overcome them in the aspiration for more inclusive solutions. The idea of a ‘corridor’ is in this sense a rather modern one and represents a step backwards in advocating technical solutions as a substitute to a debate on the underlying, more conceptual issues. The latter one on abandoning visas is far more principal in advocating far-reaching openness. It is not restricted to a mere management of borders and pertains, for sure, to a host of broader questions, including what Putin calls in his letter the unfolding of ‘all-European space’. It is promising in a number of ways, but yet in danger of being shot down. This is so as the more principal aspects of the idea have remained in the dark and have not been explained with sufficient clarity. It is too easy to undermine the proposal by pointing out that it is also quite problematic for Russia itself. For example, for a visa-free arrangement with the EU to be restricted to Russia, visas (and a Schengen-type of system) would have to be introduced within the Commonwealth of Independent Countries (CIS). If Russia refuses to carry out a change in the current policies, visa-free travelling to the EU would also be available to CIS-countries such as Ukraine and Belarus. The skipping of visas between Russia and the EU would undoubtedly ease the problems of Kaliningrad but have simultaneously consequences far beyond the oblast and the EU-Russian relationship. It is hence probable, against this background, that Putin’s latest proposal will not fly, or be even seriously considered unless Russia elaborates the visionary, inclusive aspects mentioned in Putin’s letter.

Currently the impression is there that for Russia, the main concern consists of assuring the continuance of a smooth transit in the case of travelling over land. This is seen as essential for Kaliningrad not to be overly isolated from the mainland. The remedies proposed consist either of rather specific ‘corridor’-type of arrangements, or extensively broad ones premised on doing away with the whole requirement of visas.

There has been less pondering, it seems, on some specific measures that would be of help in preserving, or even adding to Kaliningrad’s contacts with the neighbouring countries. It may also be noted that Russia’s advocation of various freedoms and de-bordering has not been backed up by a sharp analysis on why the EU has, in fact, abandoned the extension of its peace policies to its nearby areas and has instead opted for fencing and measures of exclusion. This is to say that the Russian proposals have not been backed up by in-depth explanations as to why it is important to overcome various dividing lines such as the ones now dawning upon Kaliningrad. There has, in fact, been little, if any, stress on advancing cross-border networks and regions or the promotion of multiple local, regional and European identities in order to meliorate the exclusionary nationalisms of the past.998 There has been no talk of locking the parties into a sense of joint European destiny and, in general, little attention devoted to the conceptual barriers that have circumscribed the very debate positioning the oblast in the category of otherness. More generally, the perspective of peace has been obscured by a number of narrow and practical concerns.

More clarity on these points would not only bolster significantly Russia’s options of riding further on the issue of Kaliningrad but also improve the prospects for solutions that are in tune with a variety of general political and social trends in Northern Europe and hence durable in the longer run. Above all, more emphasis should be given to that it is the way that the Union carries out its enlargement (and the goals pursued in that context) that has hampered the EU-Russian relations. An encounter that could turn out to be a fruitful one, has turned into a tumbling-stone hampering the development of EU-Russia relations.

In Conclusion: Back to the Pilot Region

Out of Russia’s various initiatives and proposals, the one on the ‘pilot region’ appears to have the best changes of success. It singles out the oblast for special policies and is premised on blurring borders between the inside and the outside as well as aspiring for joint positive experiences in fostering peace through contributing to prosperity and stability rather than just counteracting various threats. It augurs preparedness to accept the development of common space and shared identity. Consequently, the proposal leans on debordering, the promotion of overlapping bonds as well as responsibilities and does not restrain itself to a mere management of borders. Actually, the whole proposal is premised on plurality and the breaking of dividing lines. It aims at undermining negative self-other distinction (as does the concept of ‘Euro-bridge’ recent used by Russia’s foreign minister), but does that in a particular and region-specific context. It may, by an avoidance of pushing issues in the sphere of high politics, avoid that the dialogue gets obstructed by a re-affirmation negative self-other perceptions and accusations that the other party is merely aspiring for propagandistic victories. The ‘pilot region’ idea – and concomitant talk about Kaliningrad as an ‘Eurobridge’ - does not raise questions of sovereignty and territorial control in any categorical manner thus leaving the parties quite open to various border-transcending endeavours, i.e. the need for modern, exclusive borders is seen as secondary in view of broader, peace-related aspirations. Russia is, in this regard, able to appeal to the Union’s legacy in the pursuance of such policies and go beyond the Schengen philosophy, one premised on that the Union’s legacy in the sphere of policies of peace is not applicable to outsiders. With peace in an inclusive and integrationist sense seen (in the Schengen context) as only prevailing within the Union, the external environment is comprehended as a sphere of chaos and danger. Consequently, merely isolation and hard bordering stand out as ‘realistic’ political options in preventing ‘contamination’ from the outside.

Furthermore, perceiving Kaliningrad as a potential contact zone and a co-operative border region opens the door for other – and more far-reaching inclusive solutions. It stimulates ideas such as those pertaining to the opening of option of drawing Kaliningrad to some degree into the sphere of European integration and it could be extended – if successful – to cover not only Kaliningrad but also other areas in Northern Europe (this idea of Kaliningrad as a laboratory was already included in the original Russian outlining of the idea). This becomes conceivable if enlargement is not conceptualised, to start with, as being premised on strict divisions between the ‘ins’ and the ‘outs’ and hard, divisive bordering, i.e. not constantly preached as Schengen, Schengen, Schengen.

The materialisation of ideas such as a ‘pilot region’ or ‘Eurobridge’ would be particularly important for Kaliningrad itself. The oblast could continue on the path of regionalisation, a development that de facto is already there, instead of being forced to cut back – due to EU’s insistence on hard borders – on processes that already have made a good start.999 This would not only be a loss to the oblast but also Russia at large in being prevented from experimenting and tuning in, not just to European integration, but also the forces of globalisation, regionalisation and localisation more generally.

Yet it is obvious that the proposal has to be elaborated conceptually, backed up by a good framing and made more concrete. It should be stressed, as to the framing, that the prime idea is not one of facilitating a better balance between the Union’s needs of internal and external security, i.e. two needs that the EU basically perceives as being contradictory to each other. The problem deep down consists of linking enlargement with modernist conceptualisations of political space instead of perceiving it as an extension and furthering of the Union’s policies of peace through well-being and stability. It is hence not enlargement per see that is the crux of the problem but the conceptual constraints (most pointedly embedded in a narrowly-conceived Schengen system) underlying such an endeavour. The idea of a ‘pilot region’ challenges, by its very essence, these constraints and invites for rethinking and inventions as ways out of the dilemma. The idea of visa-free arrangement between EU and Russia could have a similar impact, but also there the ideas that one may now vaguely see in the background, have to be put forward with much more strength and clarity in locating Kaliningrad, and thereby more largely Russia, within a broad European space.

(Bullet points)

● The Kaliningrad ‘puzzle’ does not only pertain to specific issues such as those pertaining to visas, transit or specific border practices but should be seen as a broader question pertaining to the future of the EU-Russia relations, the principles upon which these relations are to be constructed, and the unfolding of European space at large. The specificities have also overly dominated debate as well as analysis on the ‘puzzle’ allowing it to be seen as yet another item on the agenda of traditional conflict mediation in the search for some reasonable, fair and balanced solutions. The issue of Kaliningrad reaches far beyond such an approach.

● Kaliningrad stands out as a case inviting the EU to apply and to extend it policies of peace, i.e. inclusive approaches rather than bordering and ‘making foreign’. Such policies of peace should be pursued through the creation of well-being and stability rather than conceiving Kaliningrad narrowly as a source of harm and social ills to be kept outside the EU by strict policies of bordering.

● The positive openings existing in the policies pursued by Russia such as the ideas of a ‘pilot region’ and ‘Eurobridge’ require further elaboration and clarification in order to have a chance of landing at the core of the EU-Russia dialogue on Kaliningrad. Likewise, the somewhat dim references to common European space and the aspiration for joint and inclusive policies should be communicated in a more explicit and forceful manner.

Макарычев А.С.,

д.и.н., профессор кафедры международных отношений

Нижегородского лингвистического университета

Приграничные регионы представляют собой ту категорию субъектов федеративного государства, для которых основной “капитал” международного сотрудничества носит территориально-географический характер. В результате возникают трансграничные институты, под которыми понимаются коллективные взаимоотношения и обмены, осуществляемые через границу и имеющие публичный характер. Это могут быть как отношения на основе межправительственных соглашений, так и связи, объединяющие группы людей по обе стороны границы. Для этих взаимоотношений, институционализированных посредством соглашений, протоколов, уставов или контрактов, типичны три основных параметра:

  • более или менее обширное, но в то же время географически ограниченное географическое пространство;

  • наличие профессиональных, социальных либо иных сообществ и образований, разделённых общей границей;

  • возможность осуществления субнациональной деятельности на основе соответствующих полномочий, признанных государством1000.

Использование потенциала транс-граничного сотрудничества часто связывается с концепцией “прямого соседства”, применимой, прежде всего, к зонам непосредственного соприкосновения России с ЕС1001. Превращение Калининградской области (КО) в “пилотный регион” совместными усилиями ЕС и РФ должно было привести к апробированию в нём идей, связанных со специальным визовым режимом, с возможностью открытия внутреннего рынка Евросоюза для этого российского эксклава, и т.д. Однако специфика приграничных территорий состоит в том, что из-за особого отношения государства к своим внешним границам все эти регионы неизбежно вплетены в сложнейшую комбинацию факторов, связанных не только с геоэкономикой, но и с геополитикой и безопасностью.

В настоящей статье я дам анализ динамики калининградского конфликта с точки зрения позиций его основных государственных акторов. Для большей наглядности конфигурация сил, сложившаяся вокруг КО, может быть визуально представлена в виде следующей схемы, включающей в себя основных действующих лиц, связанных между собой сложной системой переговорных и коммуникационных отношений.

(схема здесь).
РФ – ЕС.

Именно на взаимоотношения между этими двумя акторами приходится основной объём коммуникаций в рамках “калининградской ситуации”, что на предложенной схеме отражено в виде массивных стрелок.

Обе стороны воспринимают калининградскую проблему сквозь призму важнейших государствоцентричных категорий, таких, как суверенитет, границы, контроль за территорией и т.п. “Необходимость получения иностранной визы для того, чтобы попасть из России в Россию – нарушение суверенитета страны”, - полагает Валерий Устюгов, представитель КО в Совете Федерации. “В связи с ситуацией вокруг КО возникла реальная угроза территориальной целостности РФ, причём не со стороны террористов, а со стороны цивилизованной Европы”1002, - полагает депутат Государственной думы от ЛДПР Алексей Митрофанов.

Аналогичным образом Ричард Райт, представитель ЕС в Москве, полагает, что “речь идёт о … суверенитете кандидатов в ЕС”1003. Нельзя не согласиться с британским исследователем Кристофером Браунингом, полагающим, что, с точки зрения Брюсселя, КО является “вызовом самой субъектности Европейского Союза”; ответ же на этот вызов даётся преимущественно в рамках типично модернистских подходов к территоральности1004.

Столкновение двух суверенитетов привело к феномену, известному в западной литературе как securitization, под которым понимается артикуляция проблемы в контексте и сквозь призму проблем безопасности. Глава Еврокомиссии Романо Проди вполне определённо заявил, что “безвизовый режим с Россией угрожает безопасности европейских государств”1005.

Сопредседатель Совета по национальной стратегии Иосиф Дискин не без оснований назвал КО “стратегическим товаром Евросоюза”, создавшего “переговорную ситуацию, чтобы за уступки по ней что-нибудь потребовать взамен”1006. Косвенно этот тезис был подтверждён словами посла Германии в РФ Эрнста фон Штудница о том, что “при наличии политической воли и независимого подхода проблему КО можно решить за два месяца”1007. Возможно, объяснения этим туманным фразам нужно искать в том обстоятельстве, что одна из насущных проблем для Кремля – это добиться поддержки вступления России во Всемирную торговую организацию со стороны ЕС, который требует от Москвы открытия тех или иных сегментов рынка1008.

Со стороны РФ тоже имеет место “секьюритизация” калининградской проблемы, проявляющаяся в нескольких аспектах. Первый из них состоит в том, что Россия часто проявляет нежелание обсуждать с ЕС сложные технические детали, связанные с будущим КО. Например, фактически “подвис в воздухе” вопрос о калининградских рыбаках, которые после 2004 года не смогут ловить рыбу в Балтийском море без согласования с Брюсселем1009. Вместо решения этих и других реальных проблем Россия публично преподносит калининградский конфликт под эмоциональным углом, используя пафос и риторику ущемлённого национализма. Причём такая линия поведения характерна не только для федеральных, но и для региональных чиновников. К примеру, один из функционеров калининградской областной администрации сравнил расширение НАТО на страны Балтии с тевтонским “Дранг нах Остен” и “даже припомнил немцам поголовное уничтожение древнего народа пруссов, населявшего эти земли в первом тысячелетии”1010.

Фактором, усложняющим решение функциональных проблем, является существование в российской политической элите представлений о том, что проблемы КО сознательно обостряются теми силами, которые нацелены на возвращение этой территории в состав Германии (“Германия отнюдь не смирилась с потерей Восточной Пруссии… Вероятность полной потери КО для России становится не умозрительной гипотезой, а весьма вероятной реальностью”1011, - читаем мы в одном из влиятельных центральных изданий). Однако, как нам представляется, сами дискуссии о немецкой экспансии “появляются от неуверенности русских людей в своём будущем и в своей идентичности”1012.

Второй аспект носит геополитический характер. Дело в том, что достижение полного взаимопонимания между РФ и ЕС по калининградской проблеме предполагает усиление пограничного контроля со странами СНГ, которые являются источниками “теневой” миграции в саму Россию или звеньями в транзитных маршрутах нелегальных переселенцев и беженцев из других (в большинстве своём азиатских) стран по пути на Запад. Однако Россия понимает, что введение визового контроля со странами “ближнего зарубежья” “ставит под угрозу вообще существование СНГ. России придётся выбирать, что для неё важнее” – Содружество или стабильные отношения с Евросоюзом1013.
Россия – Литва и Россия – Польша.

Отношения по этим линиям носят нестабильный и несистемный характер, что на предложенной схеме обозначено пунктирными линиями.

С одной стороны, Россия долгое время вообще отказывалась от серьёзных переговоров с ЕС по калининградской проблеме, предпочитая вести их с Польшей и Литвой в надежде на то, что эти страны в большей степени, чем Евросоюз, будут склонны к уступкам в пользу РФ1014. С другой стороны, в российских политических кругах всегда существовало убеждение в том, что интересы Литвы и Польши состоят “в том, чтобы не допустить превращения Калининграда в крупный порт Балтики… Ближайшие наши соседи не заинтересованы в развитии Калининграда как торговых ворот” (это заявление, в частности, принадлежит Максиму Дианову, директору Института региональных проблем)1015. В качестве средства давления на Литву Государственная дума – при поддержке президента В.Путина1016 - выбрала неэффективный с практической точки зрения и политически вредный инструмент в виде затягивания ратификации пограничного договора, заключённого с этой страной (хотя, по мнению заместителя директора Центра политических технологий Бориса Макаренко, “с Литвой у нас всегда было меньше проблем, чем с остальными прибалтами”1017).

В отместку за неуступчивость Вильнюса и Варшавы российские политики и эксперты бросились в другую крайность – они стали всячески демонстрировать отсутствие у Литвы и Польши существенных полномочий при решении калининградского конфликта. К примеру, Валерий Хомяков, директор Агентства прикладной и региональной политики, полагает, что вопрос о беспрепятственном пересечении гражданами России территории Литвы и Польши должны решить между собой РФ и ЕС1018. Вячеслав Никонов, президент фонда “Политика”, ту же мысль выражает более определённо: ни Польша, ни Литва “вообще не имеют отношения к принятию решений по вопросу шенгенских правил”1019.

Более того, в российском дискурсе по проблемам КО можно встретить циничные сентенции в духе принципа “чем хуже, чем лучше”. Вот лишь один из печальных примеров этого нарратива вседозволенности: “Раз судьба этой территории только наша забота, то и делать можем, что захотим. Например, резко сократить расходы на пограничную стражу. Полякам и литовцам тогда придётся дополнительную мобилизацию проводить, чтобы не пускать к себе представителей тех народов, права которых они защищают издалека… База ВМС тоже в Калининграде неплохая… Экология, говорите? Извините, денег нет, все ушли на воздушные перевозки”1020. Не менее красноречива и другая эпатажная цитата: “В Калининградской области, неподалёку от стыка границ области с Литвой и Польшей, нужно построить крупнейшую в Европе атомную станцию”1021.
ЕС – Польша и ЕС – Литва.

Политические коммуникации по этим направлениям развиваются при доминировании интересов Европейского Союза, что и нашло визуальное отражение в предложенной схеме.

С одной стороны, Варшава и Вильнюс видят определённые преимущества в той модели переговоров по калининградской проблеме, при которой основным партнёром России является ЕС: в этом случае польские и литовские дипломаты вправе “прикрыться” Брюсселем и, соответственно, снять с себя львиную долю ответственности за возможную эскалацию конфликта. Одновременно удалось и добиться некоторой дезориентации российской дипломатии: по словам бывшего представителя МИДа в КО Артура Кузнецова, “с того момента, когда Литва и Польша стали ассоциированными членами ЕС, переговоры с представителями этих стран стали нередко носить странный характер. Собеседники часто нам отвечают: “Мы не можем решить этот вопрос, его нужно решать в Брюсселе”. А разговаривая на эту же тему с людьми из Комиссии ЕС, мы слышим: “Нет, такие вопросы по-прежнему должны решаться на двухсторонней основе между соседями”1022.

С другой же стороны, ни Польша, ни Литва, адекватно оценивая тот объём переговорных ресурсов, которыми они обладают, не могут смириться со статусом статистов. Известно, к примеру, что именно из-за позиции Литвы вариант транспортного коридора был снят с повестки дня переговоров по КО1023.

Возможностей существенно повлиять на решение проблем КО у её непосредственных соседей действительно много. Например, после вступления Литвы в ЕС она собирается перестроить свою энергетическую систему в соответствии с европейскими стандартами, в которые Россия технически не впишется. Следовательно, РФ должна либо строить вокруг Калининграда новые электростанции, либо как-то убедить Литву не начинать реформирование1024. Другой пример: МИД не добьётся выдачи своим гражданам бесплатных литовских виз, пока РФ сама требует с литовцев достаточно солидную сумму за визовые услуги1025.

В то же время сами европейцы отнюдь не желают нести всю полноту ответственности за ситуацию вокруг КО. Скажем, глава делегации Европарламента Констанция Крецель весной 2001 года заявила, что “ЕС не заставляет Литву и Польшу в обязательном порядке вводить жёсткий визовый режим на границах КО”1026. Это выдаёт сложность дипломатической ситуации и периодически появляющиеся в брюссельской бюрократии попытки переложить на Литву и Польшу груз ответственности за решения, не устраивающие Россию.

Несмотря на имеющиеся “козыри”, Литва периодически демонстрирует большую, чем ЕС, готовность к техническим компромиссам. Летом 2002 года литовское правительство приняло решение о приведении тарифов на перевозку пассажиров от России до КО по литовским железным дорогам в соответствии с внутрироссийскими, что было названо первым заместителем министра путей сообщения РФ Владимиром Якуниным “чрезвычайно важным результатом”1027.

В свою очередь, литовский премьер А.Бразаускас предположил, что Вильнюс будет готов сохранить безвизовый режим транзита для калининградцев после присоединения к ЕС1028, однако при этом сослался на то, что “ЕС по этому поводу занимает довольно жёсткую позицию”1029. Одновременно член Сейма В.Ландсбергис предложил России передать Литве нефтегазовую скважину Д-6, расположенную на стыке границы между двумя странами и в настоящее время совместно эксплуатируемую обеими странами. Это предложение было расценено в России как “пробный шар” по формуле “нефть и газ в обмен на безвизовый коридор”1030.

Однако при этом Польша и Литва не забывают, что любая гибкость с их стороны не должна наносить ущерба перспективам их членства в ЕС. Есть некоторые основания полагать, что ЕС “не в восторге от визовых переговоров Варшавы и Вильнюса с Москвой и Калининградом, а некоторые брюссельские чиновники требуют прервать такие консультации”1031. Известно, например, что накануне первого раунда переговоров по КО между РФ и ЕС российская дипломатия предложила сделать их четырёхсторонними, включив в них Польшу и Литву, однако это предложение было отклонено ЕС1032.
Москва – Калининградская область.

Этот “вектор”, как следует из схемы, формируется при преобладании позиции федерального центра.

Начиная с прихода к власти президента В.Путина, даже создание особых условий для КО стало ставиться под вопрос в федеральном истэблишменте. Создалась парадоксальная ситуация, при которой региональные лидеры (в частности, вице-губернатор Псковской области Владимир Бланк1033), которые, казалось бы, должны были ревностно относиться к любым льготам для других субъектов федерации, убеждают федеральный центр в необходимости учитывать специфику КО. Однако призывы к гибкости наталкиваются на заявления типа того, который сделал Дмитрий Рогозин: “задача России не в том, чтобы добиться для калининградцев свободного выхода в Европу, а в обеспечении им возможности для проезда в остальные регионы России и доступе россиян в КО”1034.

В то же время калининградский конфликт является наглядным примером рассогласованности процесса принятия внешнеполитических решений в России. До 1999 года МИД вообще не обращал на Калининградскую область особого внимания. Назначение Д.Рогозина специальным представителем президента РФ по Калининградской области, с одной стороны, отразило неудовлетворённость главы государства деятельностью МИДа в этом направлении, а с другой стороны – обозначило конфликт интересов между И.Ивановым и Д.Рогозиным, который, как представляется, реализует собственный политический проект.

Многие начинания федерального центра в отношении КО заканчивались неудачей. Именно так обстояло дело, например, с экспериментом по выдаче виз для иностранных туристов на границе: “всемогущая российская бюрократия изыскала такие формы и методы, написала такие инструкции и поставила дело таким образом, что никакого облегчения не получилось, а получилось издевательство ценой 35 долларов”1035. Многие решения российского правительства в отношении КО воспринимаются в самом этом регионе критически: к примеру, это касается низкой эффективности проекта строительства паромной переправы и нового порта в Балтийске1036.

КО, в свою очередь, имеет очень мало рычагов для воздействия на поведение центральных властей. Приход к власти губернатора В.Егорова с его подчёркнутой лояльностью федеральному центру привёл к дальнейшему ослаблению переговорных позиций КО. В экспертных кругах существует уверенность в том, что областная “администрация фактически не готова к обсуждению стратегических вопросов”1037.

Негативное отношение к КО в правительстве в значительной степени связано с фактическим провалом особой экономической зоны. “Внешнеторговое сальдо области … с 1995 года стало устойчиво отрицательным. Мало того, Калининградская область превратилась в транзитный коридор, через который без уплаты таможенных налогов и сборов ввозятся товары на всю территорию России… Так и не была достигнута главная цель создания ОЭЗ – привлечь значительные объёмы инвестиций”1038.
Калининградская область – ЕС.

С сожалением приходится констатировать практически полное отсутствие регулярной коммуникации по этой линии.

В значительной степени слабость международных позиций КО связана с закрепившимся за ней имиджем “анклава, где властвует коррупция”. “После избрания Л.Горбенко в 1996 году иностранные инвесторы спешно сбежали из региона, поскольку там значительно усилилось влияние представителей криминальных кругов, в сферу интересов которых входит контрабанда, наркотики и проституция” , - эта оценка одной из западных газет является вполне типичной.

Конечно, в политико-академическом сообществе КО есть силы, осознающие необходимость повышения внешнеполитической роли региона. Процесс обозначения особых интересов КО во многом связан с интенсивными дискуссиями о её идентичности. Однако вот мнение одного наблюдателя: “Здешним жителям ужасно нравится именовать себя европейцами и подчёркивать свою особость… На европейцев они похожи ровно до того момента, пока не открывают рот. Потому что говорят примерно следующее: “Россия должна платить нам дотации за то, что мы от неё оторваны. И пенсии – за то, что отстаиваем тут её интересы. И предоставить скидки на все виды транспорта”1039. В том же духе выдержана и другая оценка: “Калининградцы сами тоже преуспели, чтобы не стать Европой: срыли замок прусских королей, долгое время не допускали европейцев на могилу Канта. Даже когда решили поставить мемориал общеевропейцу И.Бродскому в местном парке, так опять ветераны нашли возражения”1040.

На этом фоне фраза о том, что “губернатор В.Егоров добился того, чтобы калининградская проблема была включена в повестку общеевропейских совещаний, двухсторонних переговоров на президентском и правительственном уровне”1041 выглядит как банальный пример пиар-технологий.
Калининградская область – Польша и Калининградская область – Литва.

Отношения между этими акторами развиваются в рамках отрабатываемой модели балтийского регионостроительства, однако КО в основном способна лишь адаптировать некоторые подходы, генерируемые за её пределами. Такая пассивность объясняется как слабыми полномочиями властей КО в области транс-граничных взаимоотношений, так и недостаточным развитием в российском эксклаве негосударственных организаций, которые должны взять на себя важнейшую роль в воплощении в жизнь сетевых, горизонтальных вариантов интеграции.

Между тем, по словам президента Института системных проектов и члена Экспертного совета при полномочном представителе президента в Северо-Западном федеральном округе Юрия Солодухина, Польша и Литва для жителей КО является большей реальностью, чем Россия. “Особенно активно действует в последнее время Литва. В 2000 году объём её торговли с КО вырос на 20%; по числу совместных предприятий она обогнала Германию и догоняет Польшу”1042.

Без участия России и её регионов Балтийский проект регионостроительства в конечном счёте превратится в инструмент подготовки ряда стран (Латвии, Литвы, Эстонии, Польши) к вступлению в ЕС и одновременно – в составной элемент политики ЕС в отношении России. Если же Россия не останется в стороне, проявит инициативу и из объекта превратится в активный субъект Балтийского проекта, то регион получит мощный стимул для внутренней интеграции и сможет стать не просто придатком ЕС, но и самостоятельным игроком на европейской сцене.

Движение Балтийского региона к большей самостоятельности отвечает интересам не только прилегающих к Балтике субъектов федерации, но и России в целом. На это есть, по крайней мере, две причины. Во-первых, Европа, таким образом, превратится в более плюралистический и многоуровневый континент (“мегарегион”), на котором у Брюсселя не будут монополии и возможности жёстко диктовать свои условия всем европейским странам. Во-вторых, Балтийский проект – это один из способов уйти от доставшегося в наследство от “холодной войны” деления “Старого Света” на его “западную” (доминирующую) и “восточную” (периферийную) части. Для России это – возможность предотвратить свою “ориентализацию” и “переформатировать” всю систему своего позиционирования в Европе.

Dr. Andrey S.Makarychev

Professor, Department of International Relations and Political Science, Nizhny Novgorod Linguistic University;

Guest scholar, Baltic and East European Graduate School, University College (Sodertorns hogskola), Stockholm


Каталог: old -> Departments -> International relations
International relations -> Материалы для чтения
International relations -> Материалы для чтения the four freedoms as part of europeanization process: conditions and effectiveness of the eu impact
Departments -> Учебная программа дисциплина: Физическая культура Направления подготовки: 031300. 62 031600. 62
Departments -> Учебно-методический комплекс по дисциплине " финансы и кредит" Нижний Новгород 2004 Печатается по решению редакционно-издательского совета гоу нглу им. Н. А. Добролюбова
International relations -> Материалы для чтения
International relations -> Материалы для чтения
1   ...   32   33   34   35   36   37   38   39   ...   83

  • A Clash of Views