ГЛАВА 1 РЕГИОНЫ НА МЕЖДУНАРОДНОЙ АРЕНЕ: ТЕОРИЯ ВОПРОСА

Главная страница
Контакты

    Главная страница



ГЛАВА 1 РЕГИОНЫ НА МЕЖДУНАРОДНОЙ АРЕНЕ: ТЕОРИЯ ВОПРОСА



страница60/83
Дата03.07.2018
Размер6.49 Mb.


1   ...   56   57   58   59   60   61   62   63   ...   83
ГЛАВА 1

РЕГИОНЫ НА МЕЖДУНАРОДНОЙ АРЕНЕ: ТЕОРИЯ ВОПРОСА
Интерес, существующий в ряде дисциплин политологического профиля к той роли, которую играют российские регионы на международной арене, может быть объяснён двумя обстоятельствами. Первое из них носит академический характер: многие зарубежные специалисты справедливо задаются вопросом о том, в какой мере западные теории регионализма пригодны для объяснения процессов, происходящих в России, и могут ли они, следовательно, претендовать на универсальный характер. Сложность ответа на этот вопрос состоит в том, что современные “российские исследования” (Russian studies) на Западе обременены наследием старой “советологии”, которая в значительной степени была изолирована от основных тенденций развития основных социальных наук. Общее состояние изучения сегодняшних российских проблем, в частности, подверг справедливой критике известный американский политолог Стивен Коэн, поставивший под сомнение ключевое положение “транзитологии” о том, что Россия движется в направлении построения открытого общества. Доказывая это “телеологические” положение, многие американские специалисты, с его точки зрения, оказались подвержены “детерминистской идеологии триумфализма”1610.

Вторая причина носит политический характер: перспективы дезинтеграции России отнюдь не сняты с повестки дня. В том случае, если те или иные сценарии дальнейшей децентрализации власти в РФ будут реализованы, мировое сообщество столкнётся с новой геополитической реальностью, а именно с попытками российских регионов найти свои “ниши” в мировой системе отношений.


1.1. “Конструируемая региональность”

Различные научные школы, изучающие международные отношения, по-разному трактуют феномен современного регионализма. Реализм рассматривает международную систему как изначально “анархичную”, в которой определяющее значение имеют эгоистические интересы государств. Различные формы регионализма могут быть следствием: а) необходимости укрепления чьих-то геополитических позиций (“имперская версия”); б) попыток сбалансировать влияние конкурирующей державы (“версия баланса сил”); в) создания системы коллективных отношений для защиты общих экономических интересов (“версия гегемонистской стабильности”).

Школа институционализма полагает, что “анархия”, о которой говорят реалисты, может быть исправлена с помощью сильных и эффективных институтов, которые являются каркасом для различного рода региональных блоков или альянсов. Многие институционалисты предпочитают объяснять формирование транснациональных регионов внутренними процессами в участвующих государствах, происходящими между властями различных уровней (центральными, региональными и муниципальными).

Пост-модернистский подход трактует регионализм как вид социальной рефлексии, отталкивающийся от доминирующих на настоящий момент (и способных видоизменяться под воздействием взаимной адаптации) представлений об идентичности и чувстве территориальной общности. Как одна из косвенных реакций на это в Западной Европе большое распространение получила концепция “возникающего регионализма” (emerging regionalism) или “регионо-строительства” (region building). В ряде случаев регионализм трактуется как “конструируемое” (иногда - “воображаемое”) явление, не могущее быть оторванным от определённого социально-политического контекста. К примеру, слом старого биполярного мира спровоцировал такие новые модели регионализма, как Черноморское экономическое сотрудничество, Баренц-Евроарктический проект, и пр. Причём движущими силами регионализации выступают не только государства, но и неправительственные структуры (экономические “группы интересов”, общественные организации, политические партии и т.д.). К примеру, участники частных нефтепроводных проектов играют значительную роль в определении геоэкономической ситуации на северо-западных границах России1611.

Такой подход, находясь в рамках конструктивистской парадигмы, очевидным образом делает понятие “регион” гибким, “мягким”, адаптируемым и подлежащим множеству интерпретаций. Так, Косово можно отнести и к “Восточной Европе” (политически), и к “Южной Европе” (географически) - в зависимости от контекста проблемы. Калининградская область - это часть и “Восточной Европы”, и элемент формирующегося “Балтийского сообщества”, и одновременно составная часть России. Социально конструируемыми являются и такие понятия, как идентичность, национальность, гражданство, региональная политическая культура, и многие другие.

Термину “регион” действительно трудно дать чёткую априорную дефиницию. Любая из них, как правило, носит достаточно свободный характер. Так, к примеру, Ульф Виберг определяет “регион как политическую зону, где политика носит конкурентный характер; как систему действий, в рамках которой решения принимаются рынком, государством или гражданским обществом; и как актора, способного спроецировать региональный интерес, определяемый коалиционно, на международном уровне...”1612.

Регионализацию обычно определяют как комплексный процесс усиления в рамках определённой территории целого набора параметров взаимной зависимости, определяемой в политических, экономических, социальных и культурных категориях. Этот процесс не может быть лишён субъективных характеристик. В некотором смысле его можно сравнить с историческим процессом создания современных государств, с тем важным отличием, что регионостроительство не предполагает наличия единого властного центра и способно развиваться ненасильственным, консенсусным образом.

Новые регионы, появляющиеся в мире, можно поделить на две большие группы. Во-первых, это - так называемые “однородные” регионы, среди которых выделяются три подтипа:

а) естественные регионы, очертания которых определяются общими топографическими, климатическими и иными природными характеристиками (Нордический регион);

б) регионы с сильным чувством общей культурно-исторической идентичности (Скандинавия);

в) экономически самодостаточные регионы с общим типом промышленного производства, объединяющего их (“Большая Волга”).

Вторая группа - это так называемые функциональные регионы, составные части которых изначально не обязательно сходны друг с другом. Концепция создания функциональных регионов предполагает взаимодействие и интеграцию внутри них с тем, чтобы в конечном итоге добиться взаимной дополняемости собираемых вместе территориальных компонентов. Идентичность при этом является гибким и изменчивым понятием, не исключающим и множественного числа (ряд специалистов считают, что наличие взаимно пересекающихся или накладывающихся друг на друга идентичностей “скрепляет”, цементирует региональное политическое сообщество и делает его менее конфликтным).

Бьорн Хеттне считает, что термин “регион” может использоваться для описания:



  • географической единицы, отделённой от других теми или иными физическими рубежами (“Европа от Атлантики до Урала”, “Африка к югу от Сахары”, “Индийский субконтинент”);

  • социально-политической системы, предполагающей различные взаимоотношения между общественными группами, которые зависят друг от друга с точки зрения общей стабильности и безопасности. Внутри региона при этом должен поддерживаться баланс сил между различными политическими “полюсами” (Западная Европа конца XIX- начала XX века);

  • организованной (формализованной) модели (“сети”) сотрудничества в военной, экономической, политической, культурной и иных областях;

  • особого состояния гражданского общества, для которого в рамках определённой территории характерна тесная внутренняя коммуникация и конвергенция ценностей и культурных традиций;

  • действующего субъекта международной политики, обладающего отчётливым своеобразием, потенциалом для активной деятельности, легитимностью, структурами для принятия решений, особенно в таких областях, как урегулирование конфликтов и поддержание социальных гарантий. В таком смысле регион может эволюционировать в сторону создания “региона-государства” либо наднационального “сообщества безопасности” (Европейский Союз).

Процесс формирования регионов невозможен без серьёзной интеллектуальной работы. Именно поэтому девяностые годы ознаменовались огромным количеством международных исследовательских проектов, конференций и публикаций по различным аспектам регионализма. Интеллектуальными “локомотивами” многих инициатив в этой сфере становятся так называемые транснациональные “эпистемологические сообщества” (epistemic communities), состоящие из учёных, экспертов, специалистов в области регионализма, политических советников и профессиональных консультантов. Однако в любом случае “региональное строительство” определяется не столько силой “воображения” и творческим потенциалом его субъектов, сколько вполне прагматическими, материальными обстоятельствами.
1.2. Глобальное в региональном, региональное в глобальном

Процессы, происходящие в международных отношениях начале XXI века, демонстрируют усложнившуюся взаимосвязь между двумя тенденциями современного мирового развития - глобализмом и регионализмом. "Векторы" этих двух тенденций подчас носят противоположный характер, а порой взаимно корректируют друг друга, что вносит дополнительные сложности в осмысление их динамики и баланса между ними.

Значительная часть современных общественно-политических проблем (в Боснии, Косово или Чечне) внетерриториальна в том смысле, что, во-первых, они не имеют решений, ограниченных строго фиксируемыми географическими рамками (и на Кавказе, и на Балканах всегда существует угроза быстрого расширения зоны даже самых незначительных конфликтов). Во-вторых, реальные центры принятия решений по разжиганию или преодолению конфликтов могут находиться далеко за пределами территории, непосредственно вовлечённой в конфликт.

Некоторые исследователи отмечают, что глобализация “размыла” “вестфальскую картографию”, а вместе с ней - и чёткие разграничительные линии между территориями. Движущими силами этого процесса обычно называются:



  • глобализация экономических трансакций (инвестиций, финансово-торговых проектов, создания новых видов занятости) под воздействием международных банков и транснациональных корпораций;

  • революция в сфере коммуникационных технологий, приведшая к “сжатию времени и пространства”;

  • расширение сферы деятельности международных организаций (НАТО, ОБСЕ, МВФ, МБРР и пр.);

  • взаимозависимость государств в обеспечении военной безопасности;

  • трансграничный “экологический менеджмент”, то есть контроль за загрязнением водоёмов, территорий и за сохранением естественных природных ресурсов, находящихся на территориях соседствующих друг с другом стран.

“Одним из важнейших последствий воздействия этих процессов на государство стало ограничение его суверенитета вовне и внутри страны. В том же направлении действует и тенденция к фрагментации внутригосударственного политико-правового пространства. Вместе с тем добровольное делегирование государством части его функций или прерогатив как международным организациям, так и субъектам (сообществам) внутри страны свидетельствует о делимости государственного суверенитета”1613.

По мнению нижегородского политолога А.В.Дахина, “изменение границ в современном мире можно считать наиболее значимым признаком тектонической активности сил социального самоопределения, сепаратизма и глобализма... Подвижность границ традиционных ‘национальных государств’ обусловлена в равной степени мотивами локального, внутреннего самоопределения регионов и мотивами глобального, планетарного... ‘переопределения’ мирового порядка. Локальное самоопределение нередко оборачивается сепаратизмом, а глобальное ‘переопределение’ - претензиями на монопольное мировое господство. И в том, и в другом случае возникает агрессивное, разрушающее воздействие на традиционные структуры государственных границ. Его невозможно оценивать ни однозначно положительно, ни однозначно отрицательно. Скажем, повышение прозрачности границ государств Европы, объединённых Шенгенским соглашением, не идёт ни в какое сравнение с прозрачностью границ между Беларусью и Литвой или между Россией и Украиной, либо с дискуссиями по вопросу объединения Северной и Южной Кореи”1614.

В принципе, противоречия между глобализацией и регионализацией отнюдь не новы. Новым для второй половины нынешнего десятилетия является содержание этих понятий и их взаимная сопряжённость. Глобализм как одна из тенденций Западного мира до распада СССР сдерживался биполярностью "холодной войны" и потому на практике принимал компромиссные, то есть географически очерченные формы (например, концепция "трёхстороннего сотрудничества" между США, Западной Европой и Японией). В советском же варианте модель глобализма носила крайне идеологизированный, экспансионистский характер. После устранения биполярного противостояния между двумя сверхдержавами глобализм получил новый и весьма мощный импульс.

Что касается регионализма, то коммунистические режимы в Восточной Европе и СССР были образцами жёстко структурированных сверху, централизованных политических систем, что снимало с повестки дня проблемы региональных отличий и идентичностей внутри них. Не удивительно, что распад "мировой социалистической системы" сопровождался резким ростом значимости региональных проблем.

Отличия между “новым регионализмом”, присущим международным отношениям конца 20 века, от так называемого “старого регионализма” можно, вслед за шведским профессором Бьорном Хеттне, представить в виде следующей таблицы1615.


Старый регионализм

Новый регионализм

1. Существовал в условиях биполярности

1. Развивается как современная версия многополярности

2. Формировался в значительной мере “сверху”, под контролем двух конкурирующих сверхдержав

2. Формируется “снизу” в том смысле, что процесс современной регионализации содержит элементы спонтанности и автономии его акторов

3. Имел протекционистский характер

3. Стремится к реализации идеи “открытого регионализма”, совместимого с экономической взаимозависимостью

4. Как правило, чётко ориентировался на решение либо экономических проблем, либо проблем безопасности

4. Более многомерен, так как параллельно включает в себя торгово-финансовое, экологическое, социально-политическое и иные измерения

5. Включал в себя исключительно отношения между суверенными государствами

5. Предполагает участие негосударственных и субнациональных акторов

Некоторые авторы называют обострение интереса к региональным проблемам в девяностые годы “второй волной” международного регионализма. “Спад” предыдущей, “первой волны”, был связан с временным разочарованием в возможностях межрегиональной интеграции, и в частности, с ростом настроений, получивших название “европессимизм”, а также с пробуксовкой различных моделей зон свободной торговли в странах “третьего мира”.

Складывающийся новый мировой порядок пока ещё не нашёл оптимального баланса между глобализацией и региональными проблемами. Трудности на этом пути вполне понятны: если глобализация снижает значимость географических факторов, то регионализация, наоборот, подчёркивает значимость границ и этно-территориальных сообществ. “Территориальный инстинкт” продолжает играть огромную роль в деятельности государств.

Симптоматично, что феномен глобализма в сознании американского внешнеполитического истэблишмента стал восприниматься не как взаимозависимость, а как тенденция к универсализации американского понимания свободы и демократии. Именно в такой, утилитарно-американизированной версии глобализм стал идейной подпоркой для военной акции США против Югославии 1999 года. И это понятно: трактовка глобализма с точки зрения взаимной сопряжённости сложнейших процессов, разворачивающихся в различных точках планеты, требует взвешенности, обдуманности и гуманизма, поскольку неосторожные акции одной стороны могут отозваться против неё самой же.

Говоря о якобы набирающем силу глобализме, американские политические и интеллектуальные лидеры часто де-факто занимались подменой понятий, ибо ни создание “трёхсторонней” модели сотрудничества в рамках треугольника США - Западная Европа - Япония, ни идеи “атлантизма” не являются доказательствами глобализации современных международно-политических процессов. Они доказывают лишь тенденцию к тесной взаимной координации политических элит ограниченного числа наиболее развитых экономически и мощных в военном смысле государств, очевидным образом противопоставляющих себя остальному миру. К “глобальному сообществу” или “всемирному гражданскому обществу” это не имеет никакого отношения. Понимание же глобализма как современного варианта вестернизации, иначе говоря - глобального лидерства США, по сути ставит крест на теории взаимозависимости, столь долгое время аргументируемой самим же американскими экспертами. Даже угроза терроризма, с которой столкнулась Россия на Северном Кавказе, не объединила РФ и США, а наоборот, в очередной раз подчеркнула политическую пропасть между ними.

Как видим, дилемма "глобализм - регионализм" является своего рода интеллектуальным ребусом, требующим интенсивных дискуссий. Причём "отмахнуться" от этого "ребуса" нельзя, так как он постоянно напоминает о себе: решение региональных проблем (типа акции НАТО в Косово) выходит на передний край в глобальной "повестке" дня, в то время как договорённости, достигаемые на глобальном уровне, предусматривают вполне определённые региональные "привязки" (допустим, программы Евросоюза для отдельных российских территорий).


1.3. Западное влияние на российский регионализм

В свете сказанного закономерно поставить вопрос о том, в какой степени внешнее влияние, прежде всего со стороны Запада, значимо для процесса регионализации России. В целом для США и Западной Европы характерно состояние растерянности по отношению к РФ. Только сейчас, десятилетие спустя после “перестройки”, предпринимаются первые попытки всерьёз оценить эффективность программ регионального и межрегионального сотрудничества с участием западных партнёров. Это говорит о том, что экспертиза проблем российского регионализма в странах Запада все эти годы была недостаточной. “Картинное”, имиджевое восприятие состояния дел на субнациональном уровне особенно характерно для Соединённых Штатов, которым всегда был нужен некий “провинциальный кумир” для иллюстрации верности выбранного Россией при поддержке США курса: сначала это был Б.Немцов, затем - М.Прусак и К.Титов.

Кроме того, многие западные эксперты столкнулись с теоретическими затруднениями в интерпретации состояния федеративных отношений в России. Многие готовы отказаться от упрощённой трактовки децентрализации власти и управления как однозначного синонима демократизации. Многие признают, что центробежные тенденции в российской государственности не привели к очевидным для всех позитивным сдвигам в социально-экономическом и политическом развитии.

Общее состояние изучения современных российских проблем подверг справедливой критике известный американский политолог Стивен Коэн, поставивший под сомнение ключевое положение “транзитологии” о том, что Россия движется в направлении построения открытого общества. Доказывая это “телеологические” положение, многие американские специалисты оказались подвержены “детерминистской идеологии триумфализма” и превратились в своего рода “адвокатов” политики Б.Ельцина. Профессор Холмс, в частности, отказывается называть “федерализмом” феодального типа отношения среди “региональных баронов”, большинство из которых либо отказываются платить деньги в государственный бюджет, или препятствуют вывозу товаров со своей территории, либо угрожают печатанием собственных денег, либо хотят взять в свои руки вопросы управления ядерными установками1616.

Лишь относительно недавно стали раздаваться голоса о том, что вхождение регионов в транснациональные отношения ставит сложные вопросы с точки зрения демократичности политических процессов. Это касается не только России, но и самих стран Запада. То обстоятельство, что государственные органы власти (национальные и субнациональные) теряют прежние рычаги воздействия на политико-экономические процессы, может означать определённое ослабление демократической отчётности. Трансрегиональные связи часто находятся во власти “относительно закрытых политических сообществ, обладающих критически важными знаниями и экспертизой”1617. Эта проблема обостряется тем, что эти “политические сообщества”, опираясь на западные капиталы, в состоянии “приватизировать” функции государственных органов власти, которые те не в состоянии выполнять адекватно.

В мире не существует универсальных рецептов решения региональных проблем. Отчасти это объясняется тем, что само их вхождение в политический дискурс в начале 1990х годов стало своего рода модой, последовавшей за окончанием “холодной войны”1618. Эмпирическими подтверждениями неадекватности решения проблем регионализма на Западе являются фактическое содействие со стороны ЕС (прежде всего Германии) дезинтеграции СФРЮ, а также военная акция НАТО против Югославии в 1999 году. Сложности в интерпретации регионализма особенно характерны для США, которые никогда в своей истории не сталкивались со взаимным наложением этничности и территориальности, или несовпадения гражданства и национальности, государства и нации.

Невнимание к сложному и комплексному характеру культурных, лингвистических, этнических “разделов”, существующих в зонах региональных конфликтов, наносит существенный удар по концепции глобализации, так как углубляет различия между “западным” и “незападным” мирами. Методы разрешения региональных конфликтов, на которых обычно настаивают международные организации, носят предельно стандартный характер, с быстрыми выборами в качестве ключевого элемента примирения конфликтующих сторон. Как показывает опыт Боснии, форма при этом часто преобладает над сущностью, и порой складывается впечатление, что сама электоральная процедура преподносится как доказательство успеха международного содействия той или иной территории.

ГЛАВА 2

МЕЖДУНАРОДНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ: ПРИЧИНЫ, ВОЗМОЖНОСТИ, ПРЕПЯТСТВИЯ
В целом существуют две формы участия субнациональных единиц в международной деятельности. Во-первых, они влияют на процесс принятия центральными органами внешнеполитических решений изнутри. Во-вторых, они устанавливают свои собственные контакты на мировой арене. Рассмотрим оба этих варианта подробнее.
2.1. Влияние регионов на политику федерального центра

Децентрализация политической власти в масштабах такого огромного государства, как Россия, привела к серьезному усложнению процесса разработки и осуществления внешней политики федеральным центром.

Центр признал, что многие решения международной политики России нельзя принимать без учета мнения регионов. Губернаторы стали приглашаться на дипломатические переговоры в качестве официальных членов делегаций. Многие из них позволяют себе заявления типа того, который сделал послу США в Москве Томасу Пикерингу Эдуард Россель: “Хватит ездить к нам собирать разведывательную информацию”1619.

Они все чаще вмешиваются в те сферы, которые еще совсем недавно были для них закрытыми. Вспомним комментарии Бориса Немцова относительно Белоруссии в целом и Александра Лукашенко в частности. Бывший нижегородский губернатор первым из руководителей регионов фактически поставил под прямое сомнение один из принципиальных вопросов всей политики России в странах СНГ, а именно - курс на сближение с Белоруссией. “Дружба с Лукашенко России обходится очень дорого ... Наши финансовые проблемы были бы меньше, если бы нас не подводила братская республика ... Условия должен ставить тот, кто платит, а платит Россия. Лукашенко должен вести себя столь же законопослушно, как и губернатор Нижегородской области, которая дает России много больше, чем Белоруссия”1620. В качестве условий российско - белорусской интеграции Б.Немцов назвал следующие: таможенная служба должна подчиняться России, правила торгового оборота должна определять Москва, Центробанк Белоруссии согласовывает свои действия с правительством РФ, и официальный Минск гарантирует соблюдение политических свобод в республике. После такого демарша стало ясно, что наиболее активные регионы вряд ли будут молча взирать на то, как деньги из казны идут не на региональные программы, а на “помощь” соседнему государству, польза от сотрудничества с которым очевидна отнюдь не для всех.

Еще один пример подобного рода - кампания московского мэра Юрия Лужкова за признание российского статуса Севастополя. Ее опять-таки можно расценивать как открытое несогласие с международным курсом президента. И инициатива в этом непростом вопросе вновь идет от руководителя одного из сильнейших субъектов федерации и, соответственно, авторитетного члена верхней палаты парламента. Можно предполагать, что помимо “раскручивания” собственного имиджа решительного политика, Ю.Лужков представляет интересы концентрирующегося в Москве и ищущего путей для внешней экспансии крупного российского капитала.

Неоднократно на эту тему высказывался и Б.Немцов. Согласно ему, “несмотря на внешний лоск и патриотическую сущность, нам не удастся изменить статус (Севастополя. - А.М.) в одностороннем порядке”1621. В другом месте бывший нижегородский губернатор высказался уже менее пессимистично: “Если бы я занимал высокий пост в правительстве, я собрал бы крупный российский бизнес и дал жесткое указание: под гарантии правительства скупать собственность в Севастополе. Тогда разговор о Черноморском флоте приобрел бы совсем иной характер ... Убежден, что этот путь более надежный, чем сотрясение воздуха заявлениями типа: не отдадим ни пяди русской земли. Историческую справедливость надо восстанавливать капиталистическими методами. И заметьте, что украинский МИД ни к чему придраться не может...”1622

В том же интервью Б.Немцов дал объяснение и своей позиции в отношении расширения НАТО: с его точки зрения, оно “ухудшит экономическое состояние России ... Для нас (это. - А.М.) будет означать закрытие рынков - постепенное и тихое: вводятся дискриминационные импортные пошлины на наши товары, возникают антидемпинговые законы и так далее”1623.

Но словами дело, конечно же, не ограничивается. Примером длящегося несколько лет вмешательства одного из субъектов федерации в сферу внешней политики является позиция бывшего губернатора Приморского края Евгения Наздратенко в отношении Китая, приведшая к открытому конфликту с МИДом. Формальным поводом для несогласия с действиями федерального центра стал договор от 16 мая 1991 года о демаркации границы с Китаем. Но причины “особой позиции” приморских властей более глубоки. Как писали Питер Кирков и Филип Хансон, “если на российском Дальнем Востоке проживает всего около восьми миллионов человек, то в трех северо-восточных провинциях Китая - 92 миллиона. Это естественным образом толкает их на север, ... и провоцирует серьезные националистические чувства среди местных русских и заставляет региональные власти требовать ужесточения визового режима для пересечения границы”1624. Приморский губернатор неоднократно заявлял, что передача земель Китаю приведет к гибели портов Приморья и в конечном итоге - к утрате Россией своих позиций на Дальнем Востоке в целом. Поскольку подобные декларации спровоцировали осложнение межгосударственных отношений с КНР, то президент Б.Ельцин распорядился впредь все заявления, связанные с прерогативой МИДа, согласовывать с федеральным центром. Указание главы государства, однако, не возымело эффекта. При участии Е.Наздратенко была создана так называемая “Партия Приморья”, которая инициировала сбор подписей за проведение краевого референдума, в ходе которого жители имели бы возможность высказаться по поводу передачи земель Китаю.

Региональный фактор во внешней политике России ощущается и в необходимости учета мнений национальных и этнических меньшинств, концентрирующихся в тех или иных регионах. Так, стратегию противодействия исламскому фундаментализму на южных рубежах России нельзя разработать без оглядки на те религиозные чувства, которые господствуют в Татарстане или Башкирии. В рамках СНГ регионы также оказывают давление на федеральные власти. Достаточно вспомнить про заявление, сделанное в 1992 году президентом Башкирии М.Рахимовым о том, что его республика никогда не смирится с тем, что от “родственного Казахстана” ее отделяют “каких-то 38 километров оренбургской земли”1625.

Федеральный центр далеко не всегда приветствует внешнюю активность российских регионов. Но во многих случаях она объясняется тем, что региональные власти зачастую без помощи Москвы вынуждены решать проблемы, связанные с незаконной иммиграцией, обустройством границ, безопасностью, таможенным регулированием, преступностью. Самостоятельность властей Ингушетии в своих взаимоотношениях с Чечней, равно как и усиление политической роли казачества в приграничных регионах юга России могут служить иллюстраций этой тенденции.

Не дожидаясь действий федерального центра, многие субъекты федерации несколько лет назад начали принимать собственные юридические нормы, касающиеся их внешних связей. Скажем, власти Тулы, Омска и ряда других городов наложили свои ограничения на проникновение в соответствующие области иностранных религиозных миссий. Такие решения сопровождались сообщениями о том, что многие заокеанские организации “откровенно враждебны традиционным для россиян мировоззрению, духовно-эстетическим и культурным ценностям”1626. Республика Коми одна из первых ввела у себя льготный налоговый режим для иностранных инвесторов. Недовольные работой торговых представительств России в зарубежных странах, субъекты федерации сами ищут свои собственные пути выхода на внешние рынки. Ведущие регионы хотят занять свое самостоятельное место в международной инвестиционной системе координат посредством вхождения в мировые кредитные рейтинги. В частности, Нижегородский губернатор заявил, что он ожидает кредитного рейтинга “не ниже Варшавы и не выше Братиславы”1627.

Отдельной проблемой является сфера безопасности. В нынешних условиях от региональных властей зависит большая часть вопросов, касающихся дислокации на их территории воинских соединений, поддержания надлежащего состояния охраны границы и т.д. Особенно это касается южных рубежей России. Поскольку возможности регионов напрямую воздействуют на состояние обороноспособности страны, то консультации с их лидерами со стороны соответствующих министров стали в последнее время постоянной практикой. В ряде случаев прямая финансовая помощь со стороны региональных властей частям и соединениям Вооруженных Сил оказывалась важнейшим фактором поддержания их боеспособности. В частности, это относится к помощи со стороны московской мэрии Черноморскому флоту, дислоцированному в Севастополе.

Участие субъектов федерации во внешнеполитических делах пока не приобрело, однако, четких юридических очертаний. Скажем, формально внешняя политика - прерогатива центрального правительства, но уставы многих регионов, в том числе и нашего, отводят губернаторам роль представителей области в переговорах с иностранными государствами, а местным законодательным собраниям - функцию регулирования внешних связей региона.

Верхняя палата Федерального Собрания, Совет Федерации, так и не стала “голосом регионов” во внешнеполитических делах. Российские “сенаторы”, будучи одновременно и региональными боссами, в совокупности представляют весьма разношерстную группу политиков, не достигших необходимой консолидации интересов и еще только ищущих свое место на общероссийской политической сцене. В некоторых крупнейших городах были открыты представительства МИДа, но выполняют они лишь протокольные функции.

В результате те региональные интересы, которые имеют отношения к международной сфере, реализуются преимущественно неформальным и слабо институционализированным образом. Одной из типичных форм влияния региональных властей в международной сфере является проталкивание своих внешнеэкономических интересов. Известно, какая острая борьба разворачивалась в свое время между региональными элитами по поводу квот на экспорт нефти и газа. Не без влияния региональных интересов произошел отказ государства от монополии на экспорт золота. Известно, что за это выступал вице-губернатор Иркутской области В.Яковенко. Продолжают оставаться сильными и лоббистские требования Якутии, добывающей около 90% всех российских алмазов и стремящейся более самостоятельно искать внешних инвесторов и распоряжаться получаемой прибылью. В качестве примера регионального лоббизма можно привести и ту настойчивость, с которой власти Татарстана отговаривали руководство “Аэрофлота” от закупки американских “Боингов” с целью продолжения закупок самолетов у татарских производителей. Регионы, имеющие на своей территории крупные предприятия автомобилестроения, телевизионной и радиоэлектронной промышленности, в наибольшей степени заинтересованы в государственном протекционизме.

Одной из попыток региональных властей добиться реализации своих внешнеэкономических интересов в судебном порядке является принятый к рассмотрению в феврале 1997 года Конституционным Судом РФ иск губернатора Хабаровского края Виктора Ишаева о незаконности введения нового фискального налога за все виды пограничного оформления. Понятно, что в данном случае хабаровский руководитель исходил из понимания того факта, что удорожание торговых операций с зарубежными странами может негативно сказаться на экономике региона и отпугнуть деловых партнеров.


2.2. Региональная “парадипломатия”

Второй формой участия регионов в международных делах является, как мы отметили выше, выстраивание своих собственных, “парадипломатических” связей с иностранными партнерами. Они могут выражаться в приграничном сотрудничестве соседствующих друг с другом территорий, побратимских связях или так называемой “глобальной микродипломатии”, в рамках которой регионы самостоятельно становятся участниками международных процессов посредством прямого выхода на мировую политическую сцену. Общественные организации, которые налаживают международные связи, фактически занимаются “народной дипломатией”.

Многие связи имеют под собой культурно-историческую подоплеку. Так, Башкирия, Республика Мари-Эл и Мордовская Республика активно участвуют в сотрудничестве по линии Всемирного конгресса финно - угорских народов, а Уфа является местом работы Международной организации тюркской молодежи. Президент Якутии осваивает “нишу” “идеолога северной циркумполярной цивилизации” международного масштаба.

Отдельный случай представляют собой приграничные регионы. Чем больше географические размеры государства, тем больше вероятность того, что регионы, имеющие выход к внешним границам, будут испытывать сильное тяготение к своим внешним соседям, иногда - в ущерб интенсивности контактов со “своим” центром. С этим обстоятельством и связано постепенное внедрение в жизнь практики так называемых “еврорегионов”, то есть схемы прямых контактов соседних или смежных территорий, входящих в состав разных государств. Эти инициативы базируются на контактах непосредственно между группами граждан, минуя правительственные органы, в таких вопросах, как природные ресурсы, окружающая среда, права человека, статус культурных меньшинств и пр. Есть примеры подобного рода в Черноморском, Балтийском и Арктическом регионах. Естественно, такая форма сотрудничества характерна отнюдь не только для Европы. В США, к примеру, “особые” отношения связывают четыре южных штата с их шестью мексиканскими партнерами, а в Австралии в 70е годы возник прецедент “тяготения” нескольких богатых природными ресурсами штатов к финансовым центрам Юго-Восточной Азии.

Примером аналогичного взаимодействия может служить зародившееся в 1992 г. сотрудничество в рамках региона Евроарктики и Баренцева моря с участием норвежских, шведских и финских провинций, Мурманской и Архангельской областей, Ненецкого автономного округа и Карелии. Для этих российских регионов участие в этом межрегиональном взаимодействии означает приглашение внести вклад в развитие концепции “многоуровневой Европы”, где региональная безопасность служит “ключом” к безопасности общеевропейской. Названные российские регионы видят пользу от своего подключении к “евроарктической” модели взаимоотношений в получении приоритетного содействия в развитии торговли, транспортных путей, телекоммуникаций, инвестиций, а также в гуманитарных связях с близлежащими территориями. Конкретные проекты в рамках “евроарктической” схемы осуществляются при участии Европейского банка реконструкции и развития. Что касается интереса европейских партнеров, то он состоит в постепенном выводе из приграничных областей ядерного вооружения, соблюдении в них экологических стандартов и поощрении самых различных форм коммуникации между организованными группами граждан в России и странах Скандинавии.

Параллельно по инициативе Финляндии реализуется идея трансграничного сотрудничества Лаппенранта - Выборг и Иматра - Светогорск. Не меньший интерес представляет для финской стороны и Карелия. Известный эксперт Пертти Ионниеми полагает, что трансграничное сотрудничество этой российской республики с близлежащими финскими территориями является наилучшей альтернативой болезненному провозглашению территориальных претензий со стороны Хельсинки. Граница с Карелией, по мнению этого ученого, должна стать более “прозрачной”, особенно для тех граждан Финляндии, чьи предки жили на карельской территории. Именно таким образом Германия, например, строит стратегию трансграничного сотрудничества с австрийскими, голландскими и польскими землями.

По мнению экспертов, есть возможности для переноса опыта “еврорегионов” и в СНГ (наиболее часто упоминаются такие “линии” и “оси”, как Белгород - Харьков - Луганск, Кубань - Крым, Ростов - Донбасс). Правда, серьезным затруднением может стать тот факт, что многие приграничные российские регионы могут быть квалифицированы как депрессивные, и потому относящиеся к так называемому “красному поясу” (например, Псков, Смоленск, Брянск и пр.).

Региональная самостоятельность зачастую провоцирует напряженные политические дискуссии. Многие в России ожидают серьезные проблемы в будущем из-за того, что “Калининградская область может стать, опережая остальные регионы РФ, частью европейского экономического пространства”1628. В Санкт-Петербурге действует несколько организаций (в частности, “Невский край”), имеющих целью отделение Ленинградской области от России. Аналогично обстоит дело и с прогрессирующей переориентацией российского Дальнего Востока на торговлю со странами АТР. Вдобавок к этому, президент Республики Саха М.Николаев неоднократно высказывался за более активное участие в интеграционных процессах стран, имеющих отношение к освоению арктических территорий. Ряд экспертов расценили это как “геополитическую переориентацию Якутии” и поиск “нового геополитического хозяина”1629.

В ряде случаев международная активность регионов вносит дополнительные сложности в работу центральных ведомств. Это - вполне закономерное явление, поскольку, по словам Джона Кинкейда, федерализм сам по себе вносит дополнительные сложности в ведение международных дел центральным правительством1630. Понятно, что огромное количество внешнеполитических шагов и инициатив, идущих с регионального уровня, могут привести к конфликтам в процессе дипломатической работы и внести хаос и сумятицу в международную деятельность любого государства.

Это, касается, в частности, контроля за экспортом вооружений, закрепленного в международных обязательствах РФ. Поскольку российский ВПК сосредоточен в крупнейших регионах, то дальнейшее поднятие их статуса в условиях резкого снижения государственного финансирования ВПК может привести к неконтролируемости прямых поставок новейшего оружия за рубеж. Одной из первых такую попытку, в частности, предприняла Удмуртия, чья экономика на 80% зависит от “оборонки”. Первый заместитель председателя республиканского Совмина Виталий Соловьев еще в 1993 году обвинил “Росвооружение” в неспособности обеспечить сбыт удмуртского оружия иностранным покупателям. Об опасности выхода республик типа Татарстана на мировой рынок военных технологий неоднократно предупреждали зарубежные эксперты. По словам аналитиков корпорации РЭНД, “научно-исследовательские работы в регионах становятся все менее зависимы от центра. В этом случае регионы могут стать самостоятельными экспортерами вооружений в обход Москвы”1631.

Есть и еще один пример из недавнего прошлого - подписание договора между Кабардино-Балкарией и Абхазией, являющейся частью Грузии. МИД России тогда выразил сожаление в связи с этим фактом, поскольку лишь за Татарстаном было зарезервировано право подписывать соглашения с иностранными державами (первое из них было заключено в июне 1995 года между Казанью и Анкарой). Все эти случаи - хорошие иллюстрации того, как интересы регионов и центра могут не совпадать. Если для МИДа главное - поддерживать бесконфликтные отношения с Китаем, то для Приморья важнее добиться снижения числа незаконных переходов границы. Если для Москвы важно поддерживать стабильные отношения с Грузией, то в интересах Кабардино-Балкарии - добиться безопасности транспортировок, совместной с соседями борьбы с преступностью и т.д.

Многие официальные лица российских внешнеполитических ведомств весьма сдержанно оценивают факт выхода российских регионов на широкую тропу международного сотрудничества. На конференции в Нижнем Новгороде осенью 1996 года Никита Банцекин, начальник отдела Департамента по связям с субъектами федерации МИД РФ, в частности, напомнил, что интенсивные международные контакты на региональном уровне характерны лишь для высокоразвитых стран Европы и Америки, да и то при соблюдении множества жестких ограничений. Известно, например, что в 1968 году Верховный Суд США при рассмотрении дела “Щерниг против Миллера” уполномочил судебные инстанции страны отменять все законодательные акты штатов, которые препятствуют осуществлению внешней политики государства. В России же координация внешних связей - предмет совместного ведения центра и регионов. В то же время, по словам московского дипломата, руководители многих субъектов федерации ставят в известность МИД лишь за несколько дней до начала их очередного визита за рубеж, да и то лишь для того, чтобы получить вполне конкретную помощь в организации каких-то встреч. Для снятия существующих недоразумений при Министерстве иностранных дел уже несколько лет функционирует консультативный совет, который несколько раз в год собирает представителей российских регионов и обсуждает совместные вопросы, касающиеся международной деятельности. МИД полагает, что руководители субъектов федерации должны связываться с МИДом, планируя свои визиты в зарубежные страны. Действительно, иностранные правительства крайне редко воспринимают гостей из субъектов федерации как официальных представителей России и потому просят организовывать все их встречи за рубежом через российские посольства или консульства.

Возрастание присутствия российских регионов в мировой геополитике во многом является отражением общемировых тенденций к укреплению глобальной экономической, экологической и ресурсной взаимозависимости. Кроме того, как полагает Эрл Фрай, этому же способствует отсутствие очевидных мировых гегемонов в экономической сфере1632. Дэниэл Элазар отмечает еще несколько причин. Среди них:

- включение во внешнеполитическую “повестку дня” вопросов, не связанных с военно - стратегической безопасностью и потому традиционно составлявших предмет ведения региональных властей;

- скептицизм в отношении большой и далекой центральной бюрократии;

- сокращение ресурсов, получаемых регионами из центрального бюджета1633.

Что касается специфически российских причин, объясняющих возросшую активность регионов на международной арене, то их несколько. Первая и наиболее очевидная видится в том, что региональные элиты пытаются избавиться от патронажа центра и получить в свои руки собственные каналы внешней коммуникации для привлечения иностранных инвестиций и иных форм экономического сотрудничества. Чем выше международная репутация региона, тем больше у него шансов получить конкретные результаты от взаимодействия с иностранными партнерами. Этим объясняются попытки нескольких регионов выйти на международный рынок финансовых облигаций со своими “евробондами”, а также стремление ведущих регионов попасть в рейтинги инвестиционной надежности. Международные банки, компании и фирмы ищут партнеров прежде всего в регионах с надежными и стабильными международными контактами, поскольку это облегчает проблему обмена персоналом и понимания во властных структурах “правил игры”, принятых в мировой практике. Хорошей иллюстрацией этому явился, например, визит в Нижний Новгород в декабре 1996 года комиссара по транспорту Евросоюза Нейла Киннока, который объявил о возможности включения этого российского региона в европейскую систему транспортных коммуникаций.

Вторая причина состоит в том, что высокий уровень международных связей представляет собой, особенно в условиях низкого уровня доверия населения к органам власти, дополнительное средство легитимации региональной элиты. Для многих региональных руководителей знакомство с зарубежными лидерами - элемент самоутверждения, укрепления собственного политического авторитета и придания большей респектабельности своей деятельности. Иллюстрацией может служить президент Калмыкии Кирсан Илюмжинов, избранный на пост президента Всемирной шахматной ассоциации. Такой же мотив четко прослеживался и в той манере ведения международных дел, которой придерживался Б.Немцов во время нахождения на посту нижегородского губернатора. Например, широкой огласке была предана комплиментарная трактовка его визита в Великобританию в декабре 1996 года, с которой в местных средствах массовой информации выступил один из ведущих местных предпринимателей Сергей Кириенко. По его словам, он не припомнит “случая, чтобы англичане устраивали прием такого уровня кому-либо из российских региональных руководителей. Объяснение дали в шутливом тоне: мол, рассматривают этот случай как учебную программу приема будущего президента России”1634.

Третья причина состоит в том, что наличие своей собственной системы связей с политическими кругами за границей представляет собой средство своеобразного давления на центральные власти и получения авторитета. При этом международная тематика иногда используется для чисто внутреннего “потребления”. Одной из попыток проявления собственной позиции региональной элитой Нижнего Новгорода в отношении международных вопросов было письмо Б.Немцова премьер-министру В.Черномырдину в марте 1995 г., в котором нижегородский губернатор поставил под сомнение целесообразность организации дорогостоящего “бизнес-тура” вокруг Европы для государственных служащих. Тот факт, что к мнению Б.Немцова в Москве тогда прислушались, создал новый прецедент взаимоотношений между крупнейшими регионами и федеральным центром.

Внешняя активность российских регионов еще не достигла того уровня, который имеет место на Западе. В России нет прецедентов объявления внутри нее “зон, свободных от ядерного оружия”, или территорий, в законодательном порядке дискриминирующих иностранные товары. Однако международная деятельность регионов - одна из лучших иллюстраций того факта, что грань между внутренней и внешней политикой все чаще становится более условной и подвижной, чем раньше.



Каталог: old -> Departments -> International relations
International relations -> Материалы для чтения
International relations -> Материалы для чтения the four freedoms as part of europeanization process: conditions and effectiveness of the eu impact
Departments -> Учебная программа дисциплина: Физическая культура Направления подготовки: 031300. 62 031600. 62
Departments -> Учебно-методический комплекс по дисциплине " финансы и кредит" Нижний Новгород 2004 Печатается по решению редакционно-издательского совета гоу нглу им. Н. А. Добролюбова
International relations -> Материалы для чтения
International relations -> Материалы для чтения
1   ...   56   57   58   59   60   61   62   63   ...   83

  • 1.1. “Конструируемая региональность”
  • .2. Глобальное в региональном, региональное в глобальном
  • Старый регионализм Новый регионализм
  • 1.3. Западное влияние на российский регионализм
  • ГЛАВА 2 МЕЖДУНАРОДНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ: ПРИЧИНЫ, ВОЗМОЖНОСТИ, ПРЕПЯТСТВИЯ
  • 2.1. Влияние регионов на политику федерального центра
  • 2.2. Региональная “парадипломатия”