М. А. Краснов, И. Г. Шаблинский Российская система власти: треугольник с одним углом Москва 2008

Главная страница
Контакты

    Главная страница


М. А. Краснов, И. Г. Шаблинский Российская система власти: треугольник с одним углом Москва 2008



страница15/16
Дата08.04.2018
Размер3,53 Mb.


1   ...   8   9   10   11   12   13   14   15   16

Глава 10. Перспективы полупрезидентской (смешанной) модели

Итак, теоретическая «примерка» парламентской и президентской моделей показывает, что в современной России негативные последствия их введения перевесят возможные преимущества. Да и вероятность такого рода конституционной реформы весьма низка. Таким образом, мы возвратились к уже существующей в России полупрезидентской модели. Разумеется, возвратились к ней, имея в виду, что речь идет не о проектировании очередной утопии, а о государственности, основанной на принципе разделения властей. Только такой тип государственного строя, пока «не изобретено» иного, способен обеспечить контроль общества над государственной властью. В свою очередь, сам этот гражданский контроль нужен не для угождения «внешнему агенту», не для демонстрации «соответствия мировым стандартам», не в качестве «пропуска в клуб развитых стран», а единственно для того, чтобы достичь действительно достойной и вдохновляющей цели – построения в России правового государства, бытийный смысл которого состоит в защите человеческого достоинства.

При рассуждениях о параметрах оптимальности той или иной властной модели мы должны также учитывать и то, что полупрезидентская модель уже хоть как-то «обжита», освоена политической элитой, стала привычной для общества. Другой вопрос – оставлять ли ее в нынешнем состоянии или требуется некая модификация? Вопрос этот риторический, поскольку, надеемся, нам удалось убедить читателя, что без институциональной перестройки, требующей не принятия новой Конституции, а внесения в действующую определенной системы поправок (в основном, в главы 4–8), никакие проекты, имеющие целью изменить монополистический характер нынешней политической системы, не принесут эффекта, а только вызовут раздражение и в элитах, и в обществе.

В настоящей работе мы, будучи юристами, не собираемся рассматривать вопросы о том, кто должен стать инициатором конституционной реформы, что должно побудить к ее поддержке элитами, как эта реформа должна быть преподнесена обществу и т.п., т.е. вопросы, относящиеся к политическим технологиям и вообще к политике в узком смысле этого слова. Свою задачу мы видим лишь в том, чтобы предложить и объяснить направления и основные черты преобразования нашей институциональной системы.


10.1. Направления (цели) модификации


Модификация существующей в России полупрезидентской (смешанной) республики должна быть направлена на достижение баланса властных прерогатив в институциональном «треугольнике» Президент – Парламент – Правительство. Хотя вся работа посвящена объяснению того, чем вреден нынешний дисбаланс, сформулируем кратко еще раз, какие последствия будет иметь достижение баланса.

Обратим, кстати, внимание на то, что понятие «система сдержек и противовесов», без которой не имеет смысл разделение властей, на английском языке звучит как «checks and balances». Перевод слова «balances» как «противовесы» в целом правилен, но в русском языке, если иметь в виду политическую сферу, это слово имеет несколько конфронтационную окраску. Поэтому точнее, на наш взгляд, говорить о «сдержках и балансах» (по сути, о равновесии), что выражает смысл данного механизма в менее конфронтационной тональности. Другими словами, без достижения равновесия, т.е. если какой-то властный институт не уравновешен институциональной силой других, вообще невозможно говорить о разделении властей.

Итак, институциональные преобразования позволят снять барьеры:


  • стоящие перед формированием политического рынка, немыслимого без свободной политической конкуренции. Отсутствие последней не просто сдерживает становление демократии, но и обусловливает разложение всех институтов власти (в условиях идеократии процесс разложения, во всяком случае, в его открытой форме, несколько сдерживался тотальным контролем, осуществлявшимся не только за гражданами, но и за государственными структурами);

  • препятствующие становлению устойчивых дисциплинированных и ответственных политических партий как основных субъектов политического рынка;

  • не позволяющие реализовать принцип разделения властей в той мере, в какой этот принцип вообще имеет смысл;

  • искажающие смысл народного волеизъявления, поскольку парламентские выборы ничуть не означают ни выбора новой политики, ни даже корректировки существующей.

Мы сознательно акцентируем внимание именно на ликвидации институциональных препятствий для политических процессов, являющихся индикаторами живой демократии, а не говорим, что установление баланса даст то-то и то-то. Ведь в социальной жизни причинно-следственные связи не такие жесткие, как, скажем, в физической природе, а потому от «социальной инженерии» стоит ожидать лишь устранения каких-то преград на пути к определенным целям, но не гарантий гармонии. Основное направление преобразований – это установление баланса между властными прерогативами Президента и Государственной Думы. Как мы показали, сегодня его практически нет, поскольку Конституция РФ, хотя формально и предусматривает «правило двух ключей» в основных – кадровых вопросах, но в действительности представляет Думу как политического субъекта, от которого почти ничего не зависит.

Мы говорим о необходимости повышения значимости Государственной Думы (и шире – Федерального Собрания в целом) отнюдь не исходя из такой логики: раз существует орган власти, значит, он должен иметь свой политический вес, практически равный весу иных основных институтов. Это само собой разумеется. Но мы убеждены в том, что по мере возвращения парламенту его политической значимости будет происходить становление и укрепление парламентаризма.

Как и многие другие конституционно-правовые понятия, парламентаризм в литературе трактуется очень по-разному. Поэтому, используя этот термин, нам придется сказать, что под парламентаризмом здесь понимается такое место парламента в общей системе государственной власти и такой режим его деятельности, которые обеспечивают, с одной стороны, реальную представленность ценностей, мировоззрений и интересов всех слоев, групп общества, а с другой, – отражение этих ценностей, мировоззрений и интересов в законах. Другими словами, в условиях парламентаризма ни одна социальная, национальная, религиозная группа, за исключением тех, кто выступает против самого парламентаризма, не имеет оснований считать себя аутсайдером, чье мнение никого не интересует. Именно парламентаризм институализирует общественное разнообразие, служит надежным барьером, ограждающим общество от появления и распространения вождистской психологии. Наконец, только в условиях парламентаризма возможен реальный гражданский контроль над государственным аппаратом в широком его понимании.

***


На наш взгляд, возможны два варианта институциональных преобразований, способных устранить барьеры на пути реализации принципа разделения властей.

10.2. Минимальные конституционные корректировки



Вариант первый можно назвать консервативным, поскольку он предполагает внесение минимальных изменений в конституционный текст. Для этого предлагается просто вернуться к той модификации смешанной республики, которая была одобрена на пленарном заседании Конституционного совещания 13 июля 1993 г. Другими словами, предлагается использовать формулировки, выработанные до того, как длительный кризис власти перешел в силовую стадию в октябре 1993 г. Ведь эти формулировки были объектом длительных и трудных согласований, а, значит, они не несут на себе печать «победы» какого-то одного института, т.е. более сбалансированы. Кроме того, в этом случае речь пошла бы об обращении к решениям, подготовленным и принятым собранием, (Конституционным совещанием), обладавшим определенной легитимностью в силу того, что на нем было широко представлено российское общество − как в политическом, так и в территориальном смыслах. Таким образом, могла бы быть сведена к минимуму опасность произвольности и конъюнктурности корректировок.

Первое изменение касается ст.ст. 111 и 116 действующей Конституции РФ. Напомним, что в ст. 111 речь идет о процедуре дачи Государственной Думой согласия на назначение Президентом Председателя Правительства, а в ст.116 – о том, что Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ.

Как говорилось выше, существующий порядок назначения Председателя Правительства позволяет Президенту навязать Государственной Думе любую кандидатуру. Задача коррекции состоит в том, чтобы хотя бы отчасти вернуть смысл процедуре согласования, несколько усилив роль Государственной Думы. Предлагаемая коррекция предполагает переход к той редакции соответствующей нормы, которая была одобрена Конституционным совещанием. Эта редакция устанавливает, что:

1) назначение Председателя Правительства производится Государственной Думой по представлению Президента;

2) одна и та же кандидатура не может предлагаться Президентом более двух раз;

3) в случае трехкратного отклонения кандидатур Президент лишь вправе, но не обязан, как сегодня, распустить палату. При этом он может назначить лишь исполняющего обязанности Председателя Правительства.

Радикально такая редакция вряд ли что изменит, но она хотя бы позволит создать некоторую основу для политического диалога. Во всяком случае, у главы государства появится возможность вести консультации с лидерами думских фракций даже после трехкратного отклонения президентской кандидатуры премьера. К этому его может подталкивать хотя бы то обстоятельство, что в противном случае ему придется работать не с полноценным премьером и его Кабинетом, а только с исполняющим обязанности (соответственно, и все члены Правительства будут вынуждены иметь приставки «И.О.»). Вряд ли главе государства это будет безразлично.

Что касается ст.116, то обязанность Правительства РФ сложить полномочия перед вновь избранной Думой будет иметь отнюдь не только символическое значение. Да и связь между парламентскими выборами и формированием Правительства станет для общества гораздо прозрачнее. Во всяком случае, гражданам легче будет увидеть, посчитается ли Президент с раскладом политических сил, который наиболее ярко проявляется именно в результате выборов в Государственную Думу.

Предлагаемая редакция ст.111 Конституции может иметь следующий вид:

«Статья 111

1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Государственной Думой по предложению Президента Российской Федерации.

2. Предложение по кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после первого заседания Государственной Думы нового созыва или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

3. В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры, предложенной Президентом Российской Федерации, он вносит вопрос о назначении Председателя Правительства Российской Федерации на новое рассмотрение Государственной Думы. Одну и ту же кандидатуру Президент вправе предложить не более двух раз.

4. При повторном отклонении кандидатуры Государственной Думой Президент Российской Федерации не позднее месяца со дня внесения первого предложения третий раз вносит на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру Председателя Правительства.

5. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации может принять решение о роспуске Государственной Думы и назначить исполняющего обязанности Председателя Правительства Российской Федерации».

Вторая принципиальная новелла затрагивает формулировку ч.2 ст.117 Конституции РФ. Напомним, что она укладывается в одно предложение: «Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации». Об огромном политическом значении этой, на первый взгляд, ординарной нормы мы уже говорили. Собственно, вся новейшая история страны демонстрирует содержащийся в ней потенциал для формирования единоличной власти.

Если же мы хотим укрепить роль палат парламента и политических партий, усилить влияние парламентских выборов и соотношения сил в Государственной Думе на реальную политическую и экономическую жизнь, то следует поставить решение об отставке Правительства в определенную зависимость от итогов этих выборов и от соотношения политических сил в целом. В этих целях мы вновь обращаемся к формулировкам, одобренным Конституционным совещанием. Соответственно ч.2 ст.117 Конституции РФ приобретает следующий вид:

«Статья 117

2. Президент Российской Федерации вправе поставить перед Государственной Думой вопрос об отставке Правительства Российской Федерации. Если представление Президента Российской Федерации об отставке Правительства Российской Федерации не будет рассмотрено Государственной Думой в недельный срок после его внесения, Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации».


10.3. Комплексная конституционная реформа

В рамках второго, более радикального и широкого варианта128 корректировки необходимыми представляются преобразования по двум направлениям.



Первое направление – корректировка конституционного статуса самого Президента РФ в целях придания главе государства более отчетливого характера действительно надпартийного института. Поясним, что имеется в виду.

Действующая Конституция РФ создает весьма обманчивую картину. Если не особенно вчитываться в ее нормы, то создается впечатление, будто Президент РФ является нейтральным к политическим силам главой государства. Об этом свидетельствует большинство конституционных норм, закрепляющих его обязанности и возможности. В целом так оно и есть. Тогда почему Президент у нас имеет широкие возможности для политического (в партийном его значении) доминирования? Да как раз потому, что, как мы выше попытались показать, на это его нацеливают нормы, не такие многочисленные, но фактически превращающие его из независимого арбитра в «одну из сторон», т.е. в такого активного политического актора, который неизбежно нарушает равенство возможностей участников политической конкуренции, а затем и сам начинает регулировать их «вход» на политический рынок.

Коллеги-конституционалисты могут заметить, что в конституциях европейских государств со смешанной системой власти тоже можно видеть полномочия, закрепляющие роль президента как политического актора. Верно, и в литературе по конституционному праву такая роль не оценивается как нечто выходящее за рамки представлений о конституционном строе129. Почему же Россия должна здесь стать исключением? Речь идет не об исключительности, а лишь об определенной модификации смешанной республики. Разумеется, при исполнении обеих главных ролей, о которых говорилось в гл. 2 настоящей работы – «хранителя» и «арбитра», Президент РФ так или иначе все равно будет действовать как политический актор. Этого не избежать, если мы не собираемся превращать главу государства в церемониальную фигуру. Но в таком случае становится принципиально важно строго определить главное предназначение Президента и в соответствии с этим пределы его компетенции. Президент страны должен быть основным защитником демократической государственности. Только в этом или главным образом в этом смысле Президент должен быть политиком – не в качестве субъекта politics, а в качестве субъекта policy в сфере государственного строительства.

Но если Президент должен отвечать только за охрану и защиту государственного суверенитета и конституционного строя, то предполагает ли это его беспартийность? Формально ее можно, разумеется, предусмотреть, т.е. конституционно запретить члену какой-либо политической партии замещать президентскую должность. По логике вещей главе государства лучше бы, конечно, быть беспартийным. Но будет ли он таковым являться в реальности? Никуда его мировоззрение, идейные пристрастия, ценностные предпочтения не денутся. На наш взгляд, вообще институт приостановления членства в партии есть узаконенное лицемерие, хотя понятно, что он введен для того, чтобы у партийных функционеров не было соблазна диктовать своему однопартийцу, находящемуся на государственной должности, какие-то решения и действия. Однако для недопущения подобного достаточно будет законодательно установить строгие условия осуществления той или иной государственной должности, тем более должности Президента страны. Вот почему не следует обязывать его быть беспартийным. Есть и другой аргумент против формальной беспартийности. Поскольку так или иначе, как мы уже сказали, Президент будет принимать политически (партийно) окрашенные решения, избиратели смогут судить по ним и о соответствующей партии, и об объективности самого главы государства.

Итак, в Конституции должна быть по-новому описана общая роль Президента России как главного хранителя российской государственности и предопределено его дистанцирование от партийной политики. В этих целях необходимо несколько изменить нынешнюю ст.80 Конституции РФ.

Во-первых, кроме закрепления сердцевины статуса Президента РФ как главы государства (ч.1) в целях нормативного разъяснения нужно добавить, что он олицетворяет единство власти в Российской Федерации, является гарантом основ конституционного строя.

Во-вторых, в ч.2, где сейчас перечисляются основные функции Президента как главы государства, стоит внести дополнение, закрепляющее положение о том, что он обязан поддерживать общественную стабильность и правовой порядок в стране.

В-третьих, ч.3 данной статьи предлагается изложить совершенно по-иному, поскольку в настоящее время в ней закрепляется как раз та функция, которая грубо нарушает принцип разделения властей и является основой для дисбаланса властных прерогатив в государственной власти в целом. Речь идет об обязанности Президента РФ определять основные направления внутренней и внешней политики. Предлагается эту часть изложить следующим образом: «В случаях возникновения угроз национальной безопасности или нормальному функционированию органов государственной власти Президент Российской Федерации обращается к народу с посланиями, в которых он информирует о принимаемых им мерах».

В-четвертых, предлагается дополнить данную статью нормой, которая предусматривает возможность правового ограничения президентских прерогатив путем законодательного регулирования порядка осуществления главой государства своих полномочий. Часть 5 ст.80 могла бы звучать так:

«Порядок осуществления Президентом Российской Федерации своих полномочий, иные вопросы, связанные с организацией деятельности Президента Российской Федерации, а также гарантии его неприкосновенности, условия материально-бытового и социального обеспечения определяются федеральным конституционным законом».

Разумеется, такое общее закрепление рамок президентского статуса само по себе не способно ограничить президентскую власть. Но оно задаёт вектор для закрепления конкретных полномочий президента и способно служить основанием для возможной правовой оценки тех или иных его действий и решений в будущем.

Второе направление конституционной реформы предполагает, как и в первом варианте, более сбалансированное распределение властных полномочий Президента и Государственной Думы в вопросе о формировании Правительства и воздействии на его деятельность. Однако во втором варианте усматривается более широкий спектр изменений и дополнений. При этом мы бы хотели обратить внимание на то, что создание сбалансированной системы разделения властей не сводится к механической передаче части нынешних президентских полномочий другим властным институтам. С одной стороны, в системе полномочий государственных органов возникают реальные, а не мнимые противовесы, а с другой – Президент даже наделяется некоторыми дополнительными полномочиями, которые, действительно, соответствуют выполнению его роли главы государства, позволяют ориентировать президентскую деятельность (мотивировать Президента) на защиту конституционного порядка и выведение страны из политических тупиков и кризисов.

Понятно, что основная проблема, препятствующая созданию институциональных условий для эффективного функционирования системы сдержек и противовесов, относится к сфере формирования Правительства РФ. Чтобы Правительство стало политически ответственным институтом, его состав и соответственно курс в большой степени должны зависеть от итогов парламентских выборов (выборов депутатов Государственной Думы). В этих целях предлагаются две основные новеллы:

а) Правительство обязано слагать свои полномочия перед вновь избранной Государственной Думой (сейчас оно слагает полномочия перед вновь избранным Президентом);

б) представлять кандидатуру премьер-министра для его назначения Государственной Думой должен не Президент РФ, как это предусмотрено действующей Конституцией, а, наоборот, Дума должна представлять Президенту кандидатуру Председателя Правительства для назначения на эту должность.

В связи с этим возникают важные вопросы. Первый: как следует поступать Президенту, если расклад политических сил в Думе таков, что вопрос о кандидатуре главы Правительства никак не может быть решён, т.е. не достигается компромисс? И второй: обязан ли Президент утвердить премьера, если в Думе достигнут компромисс по кандидатуре, или он имеет право выбора, т.е. может отвергнуть кандидата?

В предлагаемой модели Президент РФ, хотя и не должен вмешиваться в межпартийные отношения, не превращается в сугубо представительский институт. В связи с этим предлагается следующее: если фракции в Думе в достаточно короткий срок, скажем, в течение месяца, не достигли компромисса по кандидатуре Председателя Правительства, то Президент должен иметь право по своему выбору самостоятельно произвести назначение на эту должность. Противовесом этому станет обязанность Думы за месяц до истечения года с момента назначения премьера рассмотреть вопрос о доверии данному «временному, или чрезвычайному» Правительству. При вотуме доверия последнее продолжит действовать уже в стабильном режиме. Если же выражен вотум недоверия, то он должен быть конструктивным. Это – известный в мировой практике механизм, который в нашем случае будет означать, что Президент обязан отправить «своё» Правительство в отставку только при наличии нового кандидата в премьеры, по которому в Думе достигнут компромисс. Если же и на этот раз согласие между фракциями не достигнуто, Правительство продолжает работу в обычном режиме, что, однако, не ограждает его от последующего выражения недоверия, голосование по которому может состояться только при определенных условиях, о которых мы скажем чуть ниже. Эти условия относятся и к голосованию о доверии/недоверии партийному Правительству, т.е. составленному на основе думской коалиции.

Таким образом, Президент тут выступает в роли «запасного механизма» при формировании Правительства, что предохраняет от «впадин безвластия». Предлагаемый порядок будет стимулировать думские фракции к поиску компромиссов, развивать культуру согласия. В том же направлении он подтолкнет и Президента: будучи заинтересован в стабильном правительстве, он станет стремиться назначать «временного» премьера, скорее всего, из числа кандидатур, которые при обсуждении в Думе были наиболее популярны. Заметим, что отсутствие такого механизма в новой конституционной системе власти Украины, где также ещё не развита культура политического согласия, во многом и обусловило длительный парламентско-правительственный кризис.

Если отвечать на второй поставленный выше вопрос, то мы полагаем, что Президент РФ должен иметь право выбора – соглашаться или нет с кандидатурой, представленной Думой. Безусловно, президентское несогласие должно быть мотивировано. Прежде всего, важнейшим мотивом, по которому Президент не соглашается с думской кандидатурой на пост Председателя Правительства, должно быть опасение главы государства в том, что выдвигаемое на эту должность лицо обладает таким мировоззрением, такими деловыми и личными качествами, которые не пойдут на пользу государственной стабильности или даже могут создать угрозу конституционным принципам государственности. В этом случае от Президента может потребоваться институциональная сила, чтобы противостоять такому назначению. Однако если кандидат воспринимается в Думе настолько единодушно, что поддерживается 2/3 голосов депутатов, то Президент обязан назначить его Председателем Правительства. В конце концов, с этим назначением Президент не устраняется от охраны Конституции, и у него должны быть другие рычаги для того, чтобы защитить правовой порядок.

Разумеется, возможен вариант, когда Президент окажется мировоззренчески близок Председателю Правительства, т.е., например, также явится противником демократической организации власти и рыночной экономики. Но предлагаемая нами схема в целом и направлена на то, чтобы конкуренция на президентских выборах сосредоточилась исключительно вокруг идеи защиты конституционного строя, основами которого как раз и являются демократия, правовой характер государственности, федерализм, социальный и светский характер государственности.

Одновременно необходимо защитить Правительство не только от своеволия Президента, но и от депутатского диктата. Это может быть достигнуто, в частности, путем:

а) установления относительно чётких оснований для выражения недоверия Правительству. Ими могут быть:


  • неудовлетворительная оценка исполнения федерального бюджета;

  • неудовлетворительная оценка отчета о ходе выполнения правительственной программы;

  • результаты работы следственной парламентской комиссии;

б) голосования за решение о недоверии Правительству не менее 2/3 состава Думы. Вотум недоверия и в этом случае должен быть «конструктивным», т.е. Дума должна в определённый срок предложить нового кандидата на должность премьера;

в) сохранения существующего ныне права «встречного» предложения Правительства о доверии ему, но опять-таки в определенных случаях:



  • при непринятии проекта федерального бюджета в первом чтении;

  • непринятии внесенного Правительством проекта федерального закона, предусматривающего увеличение доходов или сокращение расходов федерального бюджета (если Правительство получает вотум доверия, соответствующие законы должны считаться принятыми в первом чтении).

***

Здесь не говорится о других коррективах конституционного текста, касающихся, например, правового статуса палат Федерального Собрания, начиная с порядка их формирования, количественного состава и заканчивая законодательной процедурой. Потребуются, видимо, и изменения в конституционном регулировании судебной системы и статуса судей. При проведении конституционной реформы необходимо будет по-иному описать статус прокуратуры, а также закрепить систему и основы деятельности избирательных комиссий. Об всем этом здесь не говорится не только потому, что эти проблемы выходят за рамки основной темы, но и потому, что привлечение к ним внимания может заглушить драматическое звучание главной проблемы – проблемы дисбаланса прерогатив в системе разделения властей, который объективно и последовательно ведет к дискредитации основных характеристик нашего государства. Именно в этом дисбалансе сегодня «воспаленный нерв» нашей государственности.


1   ...   8   9   10   11   12   13   14   15   16

  • 10.1. Направления (цели) модификации
  • 10.2. Минимальные конституционные корректировки
  • 10.3. Комплексная конституционная реформа