М. А. Краснов, И. Г. Шаблинский Российская система власти: треугольник с одним углом Москва 2008

Главная страница
Контакты

    Главная страница


М. А. Краснов, И. Г. Шаблинский Российская система власти: треугольник с одним углом Москва 2008



страница11/16
Дата08.04.2018
Размер3,53 Mb.


1   ...   8   9   10   11   12   13   14   15   16

6.2. Некоторые иллюстрации законодательных возможностей по ликвидации федерализма


Юридически несовершенные законы и многочисленные поправки к ним не только говорят об устранении всякой политической борьбы, которую заменила борьба бюрократических группировок. Они свидетельствуют о том, что власть не имеет какой-то научно разработанной стратегии, концептуального видения развития страны в разных сферах, в том числе федеративных отношений, а действует, что называется, по ситуации. В итоге нормы нагромождаются друг на друга и зачастую начинают друг другу противоречить. Перейдем к примерам.

6.2.1. Вынесение предупреждений и роспуск законодательного органа, отрешение от должности главы субъекта Российской Федерации за «нежелание» отменять/исправлять незаконные акты

Напомним, какое большое политическое значение придавалось приведению регионального нормативно-правового массива в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. И как гордились некоторые федеральные должностные лица тем, что наконец-то В. Путин сделал то, что не удалось сделать Б. Ельцину! Трудно однозначно утверждать, действительно ли популярность Президента помогла ликвидировать наиболее одиозные региональные отступления от федеральной Конституции или сказались законодательные новеллы 2000 г., предусмотревшие предупреждение и затем роспуск законодательного органа, равно как предупреждение и затем отрешение от должности главы субъекта Российской Федерации за издание неконституционных актов. Это не суть важно, поскольку сама схема борьбы с этим политико-правовым пороком представляется неверной.

Дело в том, что в ч.5 ст.76 Конституции РФ прямо записано, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам исключительного ведения Федерации и по предметам совместного ведения, а в случае противоречия действует федеральный закон. Таким образом, в данном случае нет основания для применения мер конституционно-правовой ответственности: Конституция уже указала, как следует поступать. Другое дело, что долгое время не было ясно, может ли до судебного решения, например, тот же Президент РФ установить факт противоречия. Теперь поправка, о которой мы ведем речь, четко указала, что для этого необходимо именно судебное решение.

В таком случае непонятно, зачем надо было громоздить такую сложную конструкцию, если есть решение суда? В правовом государстве после судебного решения ни у кого не возникает вопросов, как поступить: исполнение кем-либо закона или указа, постановления главы субъекта Федерации, признанного судом незаконным, составляет состав преступления (ст.315. «Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта») или, как минимум, состав грубого дисциплинарного (служебного) нарушения. Больше того, данная новелла как раз подрывает авторитет судебной власти, как бы считая, что без отмены незаконного акта или внесения в него исправлений органом, издавшим его, он будет продолжать действовать.

Возможно, что «глубинный смысл» данной новеллы не в том, чтобы побудить региональное начальство к исправлению нормативных актов, а в том, чтобы именно устрашить. Иначе как объяснить, что предусмотрена столь длительная процедура: вместе с вынесением судебного решения и действием предупреждения может пройти почти год, если не больше. И, между прочим, досрочный роспуск законодательного органа или увольнение от должности главы субъекта Федерации все равно не приведут к отмене или исправлению порочного нормативного акта. Все равно кто-то (кто?) должен это сделать. А пока, выходит, будут по-прежнему создаваться «препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления», будут нарушаться «права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц»…

Еще более странной эта конструкция видится в отношении главы субъекта Федерации. В ч.2 ст.85 Конституции РФ предусмотрено право Президента РФ «приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом». Заметим, что ни первый, ни второй президенты этим правом активно не пользовались. Но тогда тем более становится совершенно абсурдной заложенная в Законе конструкция.

Во-первых, вопреки Конституции РФ вводится институт предупреждения главе субъекта Федерации, если тот «не подчинился решению суда»90, т.е. не отменил или не исправил свой нормативный акт. Но повторим сказанное выше: если суд признал акт в целом или какое-то его положение незаконным, этот акт (отдельное его положение) просто теряет юридическую силу, не действует и никто не вправе его применять.

Во-вторых, данное законодательное положение фактически приводит к процессуальному неравенству сторон – Президента РФ и главы субъекта Федерации. Если Президент приостановил действие акта, который он считает неконституционным или незаконным, то почему именно глава субъекта Федерации обязан обращаться в суд? Получается, что мера ответственности применяется за не использование правомочия. В таком случае теряет свой смысл норма ч.3 ст.125 Конституции РФ, согласно которой Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции, в том числе между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов.


6.2.2. Установление смешанной системы при избрании депутатов законодательных органов субъектов Федерации

Напомним, что в 2002 г. федеральный законодатель установил: не менее 50 % депутатов законодательных органов субъектов Федерации должны избираться по единому избирательному округу, т.е половина состава региональных парламентов должна формироваться на основе пропорциональной избирательной системы.

Федерация уже давно слишком широко толкует понятие «общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти», т.е. относит к ним и вполне конкретные нормы. К сожалению, лепту в такое широкое толкование внес и Конституционный Суд РФ. Во-первых, он неоднократно указывал (еще до появления соответствующего Федерального закона в 1999 г.), что общие принципы определяются федеральным законом, не определяя возможные ограничения для самого федерального законодателя. И, во-вторых, уже после принятия Закона об общих принципах Суд фактически оправдал все его подвергавшиеся сомнениям положения. Так, в его решениях мы видим следующие тезисы: организация власти на уровне субъекта Федерации в принципе должна соответствовать организации власти на уровне Федерации, а потому установление полномочий законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации не может быть их исключительной прерогативой91. Или: положения, относящиеся к возможности досрочного прекращения полномочий законодательного органа государственной власти и должностных лиц исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, «затрагивают существенные стороны взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации. Они призваны обеспечивать стабильность функционирования представительной демократии в России как федеративном правовом государстве и единство системы государственной власти и, следовательно, относятся к указанным общим принципам, а потому подлежат закреплению в федеральном законе»92.

Правда, что касается процесса выборов, то в одном из своих решений Конституционный Суд указал, что к общим принципам организации власти в субъектах Федерации относятся «принципы избирательного права, включая свободные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, соблюдение которых делает выборы подлинным народным волеизъявлением, а законодательный орган – действительно представительным»93. Таким образом, можно понять, что установление федеральным законодателем смешанной системы, обязательной для всех регионов, не относится к общим принципам. Но это наше логическое предположение наверняка не получило бы поддержки в Конституционном Суде, если бы кто-то направил об этом запрос, так как, во-первых, мы уже говорили, что Конституционный Суд РФ не склонен возражать Президенту по принципиальным вопросам, а установление смешанной избирательной системы для регионов – идея, рожденная как раз в Администрации Президента. Во-вторых, в том же Постановлении Суд установил: «Порядок формирования законодательных (представительных) органов относится к общим принципам организации законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации, составляет один из существенных элементов их статуса и тем самым также конституционного статуса субъектов Российской Федерации».

Тем не менее, мы считаем, что данное законодательное нововведение, какими бы политическими соображениями оно ни диктовалось, не относится к общим принципам организации власти в субъектах Федерации и не позволяет учитывать разнообразие регионов.

6.2.3. Кто определяет структуру исполнительных органов?

Напомним, что термином «структура» у нас принято обозначать перечень, набор конкретных органов исполнительной власти. Именно такое толкование дал в 1999 г. Конституционный Суд РФ, установив, что «структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства Российской Федерации в установленный статьей 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации недельный срок предлагает Президенту Российской Федерации, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве Российской Федерации». А поскольку для реализации полномочий Правительства создаются также другие федеральные органы, постольку они образуют в своей совокупности вместе с Правительством структуру федеральных органов исполнительной власти94.

Так вот, федеральный законодатель запутался в вопросе, кто определяет (утверждает) структуру исполнительных органов в субъектах Федерации.

В первоначальной редакции Закона об общих принципах ст.5 среди вопросов, регулируемых исключительно законами субъекта Федерации, называла утверждение схемы управления субъектом Российской Федерации (фактически это было описание и системы и структуры исполнительных органов власти) и определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Учитывая слово «утверждает», надо полагать, что представлял проект схемы управления глава субъекта Федерации.

Через четыре года (4 июля 2003 г.) в рамках комплексного обновления редакции данного Закона была изменена и формулировка соответствующего пункта. Он стал звучать следующим образом: законами «устанавливается структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации». Тут-то и возникло противоречие внутри Закона, поскольку одновременно в ст.17 было закреплено следующее: «Перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации». Но перечень органов, как мы уже сказали, цитируя решение Конституционного Суда РФ, фактически и есть описание структуры этих органов. Таким образом, одно и то же полномочие было закреплено сразу за двумя институтами власти. К счастью, ни о каких крупных конфликтах по этому поводу слышно не было. Нам трудно судить, как региональное начальство выходило из этого противоречия. Возможно, в зависимости от политической силы главы соответствующего субъекта Федерации.

Только через полтора года положение было исправлено. Законом о поправках от 11 декабря 2004 г. (знаменитым тем, что он закрепил отмену губернаторских выборов), во-первых, слово «перечень» было заменено на слово «структура», а, во-вторых, у законодательного органа было изъято это право. Вместо этого законодательные собрания получили право устанавливать систему исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации.

Казалось бы, противоречие, вызванное, скорее всего, невнимательностью разработчиков и депутатов, устранено. Формально – да. Но, с конституционно-правовой точки зрения, это решение весьма спорное. Прежде всего, потому, что федеральный законодатель опять вторгся в конкретные модели власти субъектов Федерации. Ведь вопрос о том, кто утверждает структуру органов, явно не относится к общим принципам организации власти. Наконец, нельзя не вспомнить еще одно Постановление Конституционного Суда 1996 г., где прямо записано, что ряд вопросов, в том числе утверждение проектов схем управления субъекта Федерации и структуры исполнительных органов (правда, по представлению главы субъекта РФ), по своей природе подлежит законодательному регулированию и входит в полномочия именно органа законодательной власти95.

6.2.4. Разграничение полномочий или «остатки от пирога»?


Политическая необходимость законодательного введения механизмов реализации совместной компетенции (полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) стала очевидна практически сразу же после принятия Конституции РФ 1993 г., закрепившей в ст.72 предметы совместного ведения. Поэтому можно лишь приветствовать попытки найти законодательные механизмы осуществления совместной компетенции.

В новой редакции Закона об общих принципах организации власти от 4 июля 2003 г. заметна попытка максимально конкретно описать полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения. Казалось бы, вот она долгожданная конкретность. Однако за нею угадывается весьма опасная философия унифицированного федерализма. Эта философия имеет, как минимум, три серьезных последствия.

1. С субъектов Российской Федерации фактически снимается бремя ответственности за качественное управление. Деловые качества региональных руководителей в силу этого в еще большей степени будут расцениваться с точки зрения наличия у них хороших связей с федеральными властями или умения их наладить, а не умения решать острые проблемы района. Это, наверное, удобно федеральным и региональным чиновникам, но фактически лишает смысла принцип выборности губернаторов, превращая последних из самостоятельных политиков, которые, по идее, должны были бы составлять кадровый источник кандидатов в Президенты РФ, в «приводные ремни» федеральной бюрократии.

2. Существенно тормозится местная инициатива (ибо еще более сужаются возможности для ее проявления), направленная на динамичное социально-экономическое развитие субъекта Федерации. Ясно, что это бьет, прежде всего, по населению.

3. Создаются условия для роста социальной и политической напряженности в регионах, особенно в обладающих существенной национально-культурной, демографической, географической и иной спецификой. А это, как известно, продуцирует рост сепаратистских настроений.

На это могут возразить: «Наоборот, посмотрите, как много полномочий отдается регионам. Какая же тут унификация?». Что ж, рассмотрим, каков общий вектор развития отношений. Остановимся лишь на принципиальных моментах регулирования взаимоотношений органов власти субъектов Федерации и федеральных органов власти.

В ст.26¹ заложено весьма спорное, с конституционно-правовой точки зрения, положение, согласно которому полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями. То есть ни слова не говорится о законах, издаваемых самим субъектом Федерации. Но как тогда быть с ч.2 ст.76 Конституции РФ, где сказано: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации»? Может быть, федеральный законодатель имел в виду, что законы и иные правовые акты субъектов Федерации только конкретизируют порядок осуществления полномочий региональных органов власти, а не определяют их? Если такая догадка верна (а других предположений у нас нет), то это явно зауженное толкование упомянутой конституционной нормы. Во всяком случае, анализ многочисленных решений Конституционного Суда РФ подтверждает наш вывод.

Между прочим, это положение подтверждено и в анализируемом Законе, пункт 5 ст.26³ которого, вступая в противоречие со ст.26¹, предоставляет возможность до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, устанавливать законами субъекта Федерации полномочия его органов власти по предметам совместного ведения, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Таким образом, если региональный законодатель имеет право осуществлять регулирование по предметам совместного ведения при отсутствии федерального регулирования, то, естественно, может устанавливать и полномочия своих органов исполнительной власти.

Статья 26³ Закона в анализируемом контексте, по существу, ключевая, поскольку конкретно указывает, какие полномочия остаются за регионами. Разумеется, весьма положительным является законодательное установление границы между полномочиями Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Однако разграничение полномочий выражено таким образом, что перестает нести положительный заряд, так как не соответствует духу федерализма и развитию федеративных отношений. Попробуем обосновать свой вывод.

Во-первых, в статье перечислены не столько полномочия, сколько сферы, которые финансируются субъектами Российской Федерации. Таким образом, федеральный законодатель оставляет за собой более детальное определение полномочий органов власти (прежде всего, исполнительной) субъектов Федерации, оставляя последним зачастую лишь обязанность финансирования определенной сферы. Возьмем, к примеру подп.3 п.2 ст.26³, который закрепляет за субъектами Федерации право формирования и содержания их архивных фондов. Спрашивается, вправе ли в таком случае соответствующий государственный орган субъекта Федерации самостоятельно решать, скажем, кому и в каком порядке предоставлять возможность пользования этими архивами, или эти вопросы должны решаться в общем для всех регионов порядке?

Во-вторых, федеральный законодатель нередко вторгается в сферу уже не совместных, а исключительно региональных предметов ведения. Наш анализ показал, что не менее 15 полномочий никак не корреспондируют ст. 72 Конституции РФ. А это означает, что данные сферы относятся, согласно ст.73 Конституции РФ, к исключительному ведению субъектов Федерации. И это при том, что даже упомянутые Законом полномочия, на наш взгляд, далеко не полностью покрывают собой те вопросы совместного ведения, которые перечислены в ст.72 Конституции РФ.

Любопытна также выявляемая закономерность: наибольшее число затратных полномочий, закрепляемых за субъектами Федерации, связано с вопросами образования, культуры, социальной поддержки и медицинского обслуживания, т.е. с социальной сферой. Тем самым решение политически наиболее «взрывоопасных» проблем Федерация оставила за своими субъектами.

Идея унификации, противостоящая идее учета регионального разнообразия, весьма ярко проявляет себя в п. 7 ст.26³. Федерация как бы говорит своим субъектам: «Большую часть полномочий (за пределами перечня полномочий, в начале насчитывавшего 41 пункт, а сейчас составляющего более 60 пунктов и, надо сказать, регулярно растущего) осуществляете тоже вы, органы власти субъектов Федерации, но уже за федеральные деньги (субвенции), а, значит, осуществление этих полномочий будет полностью контролироваться федеральными органами».

Если смотреть на эти положения отвлеченно, то они как будто не содержат в себе угрозу для федерализма. Конечно же, справедлив подход: кто дает деньги, тот вправе и контролировать, на что они расходуются. К тому же известно из практики, что региональные власти зачастую весьма вольно поступают с федеральными средствами. Но в данном случае картина другая.

Во-первых, Федерация имеет возможность контролировать не только «на что», но и «как» расходуются финансовые средства, как именно осуществляются полномочия. А это означает, что региональные органы исполнительной власти становятся фактически нижестоящими органами соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Во-вторых, сам факт установления совместных предметов ведения предполагает, что и обязанности, а равно ответственность должны быть обоюдными. Но федеральной ответственности в Законе не просматривается.

В-третьих, и это самое главное, в законе не просматривается, на основе каких критериев Федерация разделила полномочия своих субъектов на две части (осуществляемые за счет собственных средств и за счет средств федеральных).

Добавим и такую любопытную деталь. В п. 8 ст. 26³ говорится, что предоставление субвенций из федерального бюджета может не предусматриваться, если установленные Федерацией полномочия субъектов Федерации не предусматривают необходимость создания в субъектах новых органов государственной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, а также осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих. Но тогда к какому из двух названных видов относится данная группа полномочий? На этот вопрос Закон не дает ответа, а ведь от него зависит степень федерального контроля.

Законодатель называет соглашения между федеральными и региональными органами исполнительной власти средством учета регионального разнообразия, указывая, что соглашения о передаче федеральными исполнительными органами власти осуществления части своих полномочий заключаются, «если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации». Другими словами, если в федеральном законе то или иное полномочие не отнесено к компетенции субъектов Федерации, то оно считается федеральным. А его осуществление федеральный орган исполнительной власти, в свою очередь, может передать органу исполнительной власти субъекта (субъектов) Федерации. Казалось бы, весьма логичная конструкция. Однако и она рождает ряд вопросов.

Во-первых, на основе каких критериев федеральный законодатель должен определять, возможно или нет осуществление того или иного полномочия органами исполнительной власти всех субъектов Федерации? И не целесообразнее ли было «перевернуть пирамиду», т.е. предусмотреть приоритетную возможность передачи осуществления того или иного полномочия «снизу вверх», т.е. исполнительным органом власти субъекта Федерации федеральному органу исполнительной власти, если, скажем, в субъекте ощущается нехватка квалифицированных кадров в данной сфере, недостаток финансирования и проч.?

Во-вторых, хотя Конституция РФ и допускает передачу осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти субъектам Федерации, остается непонятным, зачем Федерации это может понадобиться? Разве что из-за нехватки средств? Но это трудно себе представить. К тому же Закон предусматривает определенные обременения для федеральных органов при передаче ими осуществления части своих полномочий: они, с одной стороны, могут контролировать это осуществление, но, с другой, – несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

6.2.5. Перевод законодательных и исполнительных органов субъектов РФ в фактическое подчинение Президенту РФ

11 декабря 2004 г. стал днем фактической ликвидации федерализма в России. В этот день Президент РФ подписал инициированный им же Федеральный закон, согласно которому главы субъектов Федерации фактически и назначаются Президентом России, и отрешаются им от должности. Заодно была резко сужена самостоятельность региональных законодательных органов. Российская Федерация фактически превратилась в унитарное государство с некоторыми проявлениями децентрализации (наподобие Италии или Франции). Ведь ч.1 ст.77 Конституции РФ гласит: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». И это составляет существенный признак федеративного государства. Кто-то может апологетически заметить, что все-таки в соответствии с общими принципами, установленными федеральным законом. Да. Но сам этот закон не должен противоречить базовым конституционным принципам.

Можно, конечно, также вспомнить, что Конституционный Суд в законодательной новелле о представлении Президентом кандидатур для замещения должностей глав субъектов Федерации не увидел противоречия Конституции РФ. Не будем вновь повторять уже сказанное выше. Мы уверены, что рано или поздно Конституционный Суд дезавуирует это в большей степени политическое, а не правовое решение и учтет особые мнения двух судей, не согласившихся с легитимацией неконституционных норм Закона96.

Показательно, что законодательные нововведения были оформлены в такой юридической технике, что разобраться в нагромождении норм, повторяющихся в разных статьях и порой противоречащих друг другу, крайне сложно. Тут возможны две гипотезы. Или это феномен «головокружения от успехов», когда даже юристы, спешно формализующие политический заказ, нарушают принцип Оккама, полагая, что мало кому «интересны» тонкости юридической техники. Или это, наоборот, феномен «сопротивления материала», когда правосознание разработчиков вступает в конфликт с должностными обязанностями и в итоге появляется неудобоваримый нормативный текст…

Не будем здесь останавливаться на оценке основной новеллы – полномочия Президента РФ представлять кандидатуры на должности глав субъектов Федерации, поскольку выше уже был дан краткий юридический анализ этого полномочия, показывающий его явную неконституционность. Поэтому проанализируем связанные с ним другие нововведения Закона с точки зрения соответствия конституционным принципам и качеству юридической техники.

Не случайно данное полномочие Президента РФ в обиходном языке называют «назначением глав субъектов Федерации». Действительно, если бы Президенту было предоставлено право только представлять кандидатуры, а законодательные органы могли их отклонять, то нарушение конституционных принципов не было бы столь явным. Но в том-то и дело, что Закон так описал эту схему, что у региональных парламентов (наподобие федеральной Государственной Думы при даче согласия на назначение премьер-министра) нет возможностей противостоять Президенту. Вот что говорит теперь Закон об общих принципах.



Статья 9:

«1. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае: […] г) роспуска указанного органа в порядке и по основаниям, которые предусмотрены пунктами 4 и 4¹ настоящей статьи».

Тогда прочитаем, что говорится в этих пунктах ст.9.

Пункт 4 был введен, как мы уже говорили, еще в 2000 г. Он предоставил Президенту право выносить предупреждение законодательному органу, не желающему пересматривать свой акт, принятый в нарушение федерального законодательства, и затем распускать его за невыполнение предупреждения. С декабря 2004 г. это президентское полномочие о роспуске стало выглядеть «чуть более правовым»: Президент теперь не издает указ о роспуске, а обращается в Государственную Думу, чтобы та рассмотрела и приняла закон о роспуске. Суть от этого не меняется. Да и Дума ставится в двусмысленное положение: если представить, что она не очень лояльна к Президенту РФ и не хочет идти у него на поводу, то, отказываясь принять закон о роспуске регионального парламента по причине его нежелания приводить свои акты в соответствие с федеральным законодательством, Дума как бы поощряет регионы к таким нарушениям. С другой стороны, сохраняет свое значение высказанное нами выше замечание о том, что ответственности региональных парламентов здесь в принципе быть не может, так как действует сила судебного решения. Ведь Государственная Дума не распускается, если какой-то федеральный закон признан Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ. Такой закон просто не действует.

А что же говорится в п. 4¹, введенном Законом от 11 декабря 2004 г.? (Приводим его не полностью, так как последние абзацы не имеют прямого отношения к рассматриваемой здесь проблеме.)

«В случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по представленной Президентом Российской Федерации кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный настоящим Федеральным законом срок не принял решение о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Президент Российской Федерации проводит соответствующие консультации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение месяца со дня отклонения указанной кандидатуры либо непринятия решения о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае, если:

законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации дважды отклонил представленную кандидатуру (представленные кандидатуры) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации дважды не принял решение об отклонении представленной кандидатуры (представленных кандидатур) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или о наделении указанной кандидатуры (указанных кандидатур) полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный настоящим Федеральным законом срок;

законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации после отклонения представленной кандидатуры не принял во второй раз решение об отклонении представленной кандидатуры или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный настоящим Федеральным законом срок;

законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не принял решение об отклонении представленной кандидатуры или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный настоящим Федеральным законом срок, а во второй раз принял решение об отклонении представленной кандидатуры.

По истечении месячного срока, установленного абзацем вторым настоящего пункта, и с учетом результатов проведенных консультаций Президент Российской Федерации вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае, если после представления в третий раз кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принял решение о ее отклонении либо не принял решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации […]».

Чтобы была видна вся «юридическая картина» этого многосложного процесса, приведем новеллы Закона от 11 декабря 2004 г. − нормы из п.2 ст.18, но в объеме, необходимом для данного анализа:

«Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вносится Президентом Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).



Перед внесением Президентом Российской Федерации предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проводятся соответствующие консультации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). […]

В случае отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации представленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Президентом Российской Федерации не позднее семи дней со дня отклонения повторно вносится предложение о кандидатуре.

В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных пунктом 4¹ статьи 9 настоящего Федерального закона, Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), но не более чем на шесть месяцев.

В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных пунктом 4¹ статьи 9 настоящего Федерального закона, проводятся соответствующие консультации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). По результатам указанных консультаций Президент Российской Федерации вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)».

Наконец, для полноты картины приведем нормы п. 9 ст.19, устанавливающие случаи назначения ВРИО главы субъекта, но не все, а только относящиеся к рассматриваемой сейчас проблеме представления кандидатуры на пост такого главы:

«Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в случае: […]

г) непринятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представленной Президентом Российской Федерации кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный настоящим Федеральным законом срок решения о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

д) двукратного отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации представленной кандидатуры (представленных кандидатур) на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) […]».

Сопоставив все эти нормы, можно увидеть, что Президент РФ на региональном уровне, как и на федеральном, заведомо назначен «победителем» в отношениях с законодательным органом, ибо последний так или иначе должен быть распущен, если «оказывает сопротивление». Но тем лицемернее выглядит совершенно «неподъемная», с юридической точки зрения, конструкция с ее консультациями, отклонениями и непринятием решений. Причем отметим любопытную деталь: роспуск законодательного органа субъекта Федерации в случае его отказа отменить или изменить акт, признанный не соответствующим федеральному законодательству, т.е. по формальным показателям, законодатель разрешил осуществлять федеральным законом. А вот право разрешить абсолютно политический спор – по поводу кандидатуры главы субъекта Федерации – предоставлено Президенту РФ, несмотря на то, что он участник этого спора, его сторона.

И все-таки нам как юристам даже из чисто профессионального интереса искренне хочется разобраться в деталях представленной конструкции. Попробуем это сделать в предлагаемой таблице (Таблица № 4).

Таблица № 4. Противоречия в схеме представления Президентом РФ кандидатуры для наделения полномочиями главы субъекта Федерации


п/п

Действия законодательного органа субъекта Федерации

Действия Президента

Недоуменный комментарий



Участвует в консультациях, проводимых Президентом РФ

До представления кандидатуры проводит о ней консультации (ст.18)






В первый раз не принял никакого решения

Назначает ВРИО (ст.9)

Вносит кандидатуру повторно (ст.18)



По поводу назначения ВРИО в разных статьях и даже нормах одной статьи полная путаница. Во-первых, почему ниже в той же ст.9 (см. комментарий к № 6 настоящей таблицы) сказано, что ВРИО назначается после двукратного отклонения кандидатуры или непринятия решения?

Во-вторых, в п.9 ст.19 читаем, что Президент назначает ВРИО в случае:

– непринятия (однократного) законодательным органом никакого решения;

– двукратного отклонения представленной кандидатуры





Дважды отклонил кандидатуру или дважды не принял никакого решения

Проводит консультации о кандидатуре + назначает ВРИО (ст.18)

1. Зачем новые консультации, если они уже проведены до внесения кандидатуры?

2. Изъян юридической техники выражается в том, что в абз. втором п. 4¹ ст.9 говорится просто об отклонении кандидатуры или непринятии решения, а затем оказывается, что нужно дважды отклонить кандидатуру или не принять решение.

3. Но ВРИО вроде бы уже назначен...




После отклонения представленной кандидатуры не принял во второй раз решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями

Проводит консультации о кандидатуре (ст.9)

Т.е. перед третьим внесением кандидатуры?



Не принял решение об отклонении представленной кандидатуры или о наделении указанной кандидатуры полномочиями, а во второй раз отклонил

Проводит консультации о кандидатуре (ст.9)

Т.е. перед третьим внесением кандидатуры?



Ждет

С учетом результатов проведенных консультаций Президент РФ вправе внести (в третий раз) предложение о кандидатуре, назначить ВРИО и распустить законодательный орган (ст.9)

1. Президент все эти действия совершает одновременно? Оказывается, нет. В ст.18 сказано: либо снова вносит кандидатуру, либо назначает ВРИО.

2. Это есть и ответ на возможное недоумение по поводу формулы «вправе». Т.е. вправе выбрать вариант. Но по одному п.4¹ этого не понять.

3. Увязан ли роспуск законодательного органа с назначением ВРИО? Ничего не говорится. Приходится самим догадываться и выстраивать логическую цепочку: если Президент не вносит кандидатуру в третий раз, то следует и роспуск.

4. Как же Президент вправе назначить ВРИО, если он его уже назначил? Или первый абзац п.4¹ описывает общую схему? Не похоже (см. комментарий к № 1 настоящей таблицы)





В третий раз принял решение об отклонении или не принял никакого решения

Президент РФ вправе распустить законодательный орган (ст.9)

1. К чему это полномочие Президента РФ, если в предыдущем абзаце сказано, что Президент еще до третьего голосования может назначить ВРИО и распустить законодательный орган? Видимо, для широты маневра. Но все это напоминает игру в «кошки-мышки».

2. Что делать, если Президент не воспользуется своим правом? Ответа нет.



Второй момент, на котором мы хотели бы остановиться, связан с резко расширившимися возможностями Президента РФ по отрешению от должности глав субъектов Федерации. А поскольку для человека в психологическом (мотивационном) плане гораздо существеннее то, кто и за что его увольняет, нежели то, кто назначает его на должность, постольку можно утверждать, что главы субъектов Федерации окончательно должны ощущать себя подчиненными Президента РФ. Итак, какие же основания отрешения от должности предусматривает теперь Закон об общих принципах?

Президент России вправе отрешить от должности главу субъекта Федерации в следующих случаях:

  1. в связи с выражением ему недоверия законодательным органом государственной власти субъекта Федерации;

  2. в связи с утратой доверия Президента РФ;

  3. за ненадлежащее исполнение своих обязанностей;

  4. за непринятие мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения Президентом РФ (напомним, в случае принятия им незаконного нормативного акта).

К этому надо добавить, что в случае отставки главы субъекта Федерации по собственному желанию решение о досрочном прекращении его полномочий принимает также Президент РФ.

Выражение недоверия главе субъекта законодательным органом государственной власти субъекта Федерации возможно в случаях:

  1. издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а глава не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

  2. установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

  3. ненадлежащего исполнения главой субъекта Федерации своих обязанностей.

Кроме этого, отрешить от должности главу субъекта Федерации может законодательный орган данного субъекта, но только по представлению Президента РФ. Это возможно в случаях:

  1. признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

  2. признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

  3. вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

  4. его выезда за пределы России на постоянное место жительства;

  5. утраты им российского гражданства, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Таким образом, отрешить от должности (проще говоря, уволить) главу субъекта Федерации Президент страны может по «политическим» мотивам, а региональный парламент – по формальным основаниям, впрочем, и тогда не по собственной инициативе, а только по представлению Президента РФ, что, с конституционно-правовой, да и просто с житейской точки зрения, совершенно непонятно.

В связи с такой конструкцией досрочного прекращения полномочий главы субъекта Федерации возникает ряд вопросов конституционно-правового и технико-юридического характера.



Первое. В нарушение конституционного принципа, гласящего, что в условиях разделения властей органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст.10 Конституции РФ), а также принципа единства системы государственной власти, что, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, означает действие принципа разделения властей и на уровне субъектов Федерации, Закон об общих принципах ставит систему разделения властей на региональном уровне полностью под опеку, контроль, патронаж и т.п. Президента страны. Это относится к разным конституционно-правовым процедурам. Но мы остановимся пока только на институте выражения недоверия главе субъекта Федерации законодательным органом этого субъекта.

Во-первых, в Законе об общих принципах процедура выражения недоверия парламента главе субъекта Федерации аналогична процедуре отрешения от должности («импичмента») федерального Президента: инициативу о недоверии может внести группа региональных депутатов в количестве не менее 1/3 от общего состава; для поддержки решения о недоверии требуется большинство голосов, составляющее не менее 2/3 от общего состава регионального парламента (в двухпалатном органе – соответственно 2/3 голосов в каждой из палат).

В таком случае нет никакого единства системы государственной власти, поскольку регионам предписана совершенно непонятная модель организации власти – и не парламентская, и не президентская, и не смешанная (см. гл. 8 настоящей работы). Ведь главой субъекта Федерации может быть и высшее должностное лицо (например, президент республики в составе России), а «под ним» может находиться высший исполнительный орган власти и руководитель высшего исполнительного органа власти (что-то вроде премьер-министра). Но их статус оказывается совершенно одинаковым.

Во-вторых, недоумение усиливается при взгляде на основания для недоверия главе субъекта. Притом что процедура, как уже сказано, похожа на «импичмент», для выражения недоверия главе субъекта Федерации не предусмотрено такое же основание – совершение тяжкого преступления.

Про такое основание, как издание актов, противоречащих федеральному и региональному законодательству, и неустранение противоречий после решения суда, мы уже говорили. Повторим, что с правовой точки зрения, оно абсурдно и, кстати, ставит в далеко не равное положение федеральные и региональные органы исполнительной власти.

«Иное грубое нарушение федерального законодательства, актов Президента и Правительства РФ, регионального законодательства» – просто формула, легализующая произвол и совершенно не согласующаяся с идеей разделения властей. Не случайно она буквально списана с формулы, существовавшей с 1991 г. в Конституции РСФСР (РФ) 1978 г. и позволявшей Съезду народных депутатов РФ фактически шантажировать Президента России. Да и с формально-юридической точки зрения тут много странного. Зачем, например, нужно установление судом грубого нарушения законодательства или актов федеральной исполнительной власти, если какой-то акт главы субъекта Федерации уже повлек за собой массовое нарушение прав и свобод граждан? Вполне возможно, что здесь слышны отголоски чеченских событий 1992–1994 гг. Но тогда более целесообразно говорить о необходимости федерального вмешательства, ибо Президент России – гарант прав и свобод человека и гражданина, а вовсе не о недоверии со стороны регионального парламента.

Наконец, ненадлежащее исполнение главой субъекта Федерации своих обязанностей. Кто-нибудь может сказать, что под этим подразумевается? Это еще одно основание для произвола. Разумеется, парламент вправе выразить недоверие правительству – в рамках парламентской и полупрезидентской систем власти. Но – правительству, а не, скажем, президенту республики или даже главе исполнительного органа власти. И если уж говорить о выражении недоверия, то его вообще не следует обставлять основаниями, ибо само слово недоверие уже несет смысловую нагрузку.

Но дело, однако, в том, что мы вновь сталкиваемся с противоречием внутри Закона. Выше мы написали, что ненадлежащее исполнение обязанностей главой субъекта Федерации есть основание для отрешения его от должности Президентом страны. Не будем сейчас иронизировать, что и для Президента здесь есть соблазн произвольных отставок. Речь идет о логическом противоречии. Такое основание для решения Президента РФ закреплено в подп. «г» п. 1 ст.19 и в п. 3¹ ст.29¹ Но то же основание предусмотрено и для выражения недоверия главе субъекта Федерации со стороны регионального законодательного органа власти (п. 2 ст.19). Так о чьем же недоверии идет речь? Можно было бы предположить, что, поскольку Президент РФ отрешает главу субъекта Федерации от должности при вынесении ему недоверия парламентом, постольку, видимо, имеется в виду последний. Но это предположение «не проходит», так как нормы сформулированы таким образом, что ненадлежащее исполнение обязанностей составляет самостоятельное основание для отрешения от должности главы субъекта Федерации и Президентом самостоятельно, т.е. без выражения недоверия парламентом.

Второе. В свое время много иронизировали по поводу такого основания для отрешения главы субъекта Федерации от должности, как утрата им доверия Президента РФ. Действительно, тут прямо-таки напрашивается аналогия с основанием, существовавшем в советском Кодексе законов о труде (КЗоТ РСФСР), согласно которому материально ответственные лица могли быть уволены в связи с утратой (потерей) доверия (например, из-за недостачи кассовой наличности). Однако мы не будем развивать эту мысль, поскольку на поверхности ее совершенно антиконституционный смысл: такая формула основания для увольнения от должности (слово «отрешение» тут совершенно не годится) окончательно демонстрирует, что руководители субъектов Федерации являются не более чем подчиненными Президента и прямыми исполнителями его воли…

В такой ситуации впору было бы сэкономить на полномочных представителях в федеральных округах и их огромных аппаратах, так как фактически представителями Президента РФ стали именно президенты и губернаторы субъектов Федерации. Но вряд ли это предложение будет воспринято. Ведь полпреды Президента в условиях «вертикали власти» особенно необходимы, поскольку когда нельзя рассчитывать на правовые механизмы, неизбежно делается ставка на расширение механизмов чисто бюрократических, в том числе на информирование «патрона». В заключение приведем мнение известного публициста Ю. Латыниной по поводу отставок ряда глав субъектов Федерации и мэров или заведения на них уголовных дел. Это мнение, разумеется, не является научным подтверждением сказанного, но, полагаем, недалеко от действительности:

«Успешный либерал Прусак или твердый технократ Чиркунов на амурского губернатора Короткова не похожи совершенно, так же как и Ищенко не похож на Баринова. Но все эти отставки или уголовные дела объединяет одно – чрезвычайно низкий порог мотивации. […]

Такое впечатление, что достаточно намекнуть президенту о нелояльности того или иного чиновника — и президент, который абсолютно неподвластен давлению оппозиции или СМИ, который любое публичное высказывание воспринимает как попытку им манипулировать, — с легкостью загорается от любого намека тех, кому он доверяет. И оговоренный в неверности президенту, даже если он распоследний холуй и всегда первым лизал сапоги, — уже не имеет возможности ни возразить, ни оправдаться. Его даже не вызовут в Кремль»97.



1   ...   8   9   10   11   12   13   14   15   16

  • 6.2.2. Установление смешанной системы при избрании депутатов законодательных органов субъектов Федерации
  • 6.2.3. Кто определяет структуру исполнительных органов
  • 6.2.4. Разграничение полномочий или «остатки от пирога»
  • 6.2.5. Перевод законодательных и исполнительных органов субъектов РФ в фактическое подчинение Президенту РФ